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尽管新政制度持续了近半个世纪，但是从长期看，保护金融中介的努力造成了消费者和纳税人的损失，也给新的金融中介的发展和规避监管的市场造成了损害。随着新的融资渠道的形成，已建立的企业发现竞争是件困难的事情。商业银行、存贷机构、投资银行以及券商都经历了脱胎换骨的改变，经历了失败和兼并浪潮带来的痛苦。它们的脆弱带来了新的监管和政府担保。风险向这些金融机构的资金转移，有时也转向纳税人，是20世纪的重大发展之一。
为了逃避监管，首批出现的新的市场工具和机构提高了交易效率，并促进了金融市场的一体化。以前产业之间清晰的界线已经大大模糊，企业成为多样化的金融混合物，能够参与全球市场的竞争。在这种新的形势下，20世纪初期就面临的主要政策问题——需要什么样的监管才能保证金融部门的安全和稳定运行——仍然是21世纪初期的核心问题。
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政府对企业的管制（1）
理查德·H·K·维特尔（RICHARD ）
美国政府对企业的管制是一种独特的思想、政策和制度安排的结合。在欧洲、日本、加拿大和拉丁美洲，政府对企业进行控制的一般形式是国有企业和自主的行政监管的结合。相比之下，在美国，半自治的政府机构在有效的程序和密切的司法监督下，对私营企业形成了严密的控制。
美国的政府管制一般来说并不是一种受欢迎的公共活动，主要是因为公众广泛地对中央政府的权威持怀疑态度。在政治辩论中，管制的支持者想要迫使公众相信，由于存在市场或管理上的缺陷，某种形式的管制性干预是正当的。这些人包括提出外部性（比如环境污染）、信息问题（比如消费品上的标签）、公共产品（广播或者银行体系）、自然垄断（在这种情况下，在任何产出水平上，如果市场上只有一个企业的话，它的单位成本就比市场上有两个或者更多企业的时候要低）以及反竞争的行为（导致价格歧视或者共谋）等问题的经济学家们。但是，联邦管制的推动力常常是来自那些要求减轻“过度的”国内和国际竞争、宏观经济不稳定性、可感觉到的结构性问题（比如即将耗尽的资源）或者政治干预（来自州和地方的立法或者大众运动）的公司管理者们。
有相当多的学者在研究经济管制问题。经济学和政治学文献对特定时期特定的产业提供了一些有用的解释性模型。但这些模型常常不足以解释作为一种政治—经济体系存在的管制变迁，在相当长的时间内，许多行业都受到了这种管制体系的影响。对管制是如何进行的，或者管制的实际操作过程很少有历史的、动态的解释。
广义地说，有三种理论方法可用于解释管制：公共利益模型、“俘获”（capture）模型、组织模型。在公共利益模型中，经济管制是政府对某些市场失灵现象的反应。这种模型把管制的原因和结果看成是为公共利益服务，将其作为首要的价值，在这个意义上，这是一种规范的方法。俘获模型表现出一种更具批评性的观点：公共利益管制被俘获过程所破坏，在这个过程中，私人利益对管制产生了影响，或者控制了管制者。 在俘获模型更为极端的观点中，管制的起源甚至被归因于被管制企业的私人利益。在争夺影响力或选票的政治竞争中所涉及的私人利益，最终被精心地吸收进俘获理论中，并用来解释管制问题。
将公共利益理论和俘获理论结合在一起就产生了各种官僚和组织理论，这些理论将管制的动机、过程和结果归因于管制机构中个人的和组织的因素。这些模型以各种管制环境或者直接的经验分析为基础，注重数量的、实用的分析。
本章在一个与管制相关的市场结构、政治利益和企业行为的变化的框架中分析经济管制最近的历史。这一模型的核心是市场建构（market structuring）的思想——即一种集中于管制对市场结构特征的影响的实证解释。这种观点认为，政府对任何一种形式的市场结构的管制以及管制的实质性变化都会对市场产生决定性影响。通过这一市场建构过程，管制有力地影响了企业的行为，并进而产生了经济利益，这种经济利益是由政治领域中类似的竞争改变公共政策而产生的。在不同的环境中，管制可能对被管制的企业和它们的消费者或者市场中任何特定的子集团有所帮助，也可能对它们造成伤害。长期来看，企业和政府之间在管制问题上的相互作用也是由技术、宏观经济条件以及政治价值的广泛的变化来塑造和阐释的。
本章由五个按时间顺序排列、突出管制政策的演化的部分组成：（1）第一次世界大战到大萧条之间的阶段。在这一阶段，全国性市场和全国性企业的增长使得州和地方权威履行公共目标的权力受到局限。（2）大萧条到20世纪60年代。在这个阶段，由新政所激发的管制体制塑造了大多数产业，它们构成了国家的基础结构，在相对缺乏竞争的环境中鼓励产业的发展和一体化。（3）从20世纪60年代中期到70年代末。这一阶段发生的一次权利革命将政府控制扩大到各种社会问题中。（4）管制与放松管制交迭在一起的阶段（1968—1983）。这一时期，新政时代留下的对竞争的控制发生了转移，或者改变了方向。（5）1983年之后。这一时期，政府管理下的竞争和市场引导下的控制作为新的管制体制的基础而产生。txt电子书分享平台
政府对企业的管制（2）
全国性的竞争市场，1914—1932年
第一次世界大战对企业—政府关系产生了巨大影响。它强化了国家产业协调的重要性，确立了大规模企业的合法性。企业之间、企业与政府之间成功合作的范例也出现了，并导致了一场技术革新浪潮以及战后一个非凡的经济增长时期。
在这一阶段开始的时期，联邦管制当局，尤其是银行、竞争政策和运输方面的管制机构发生了一次彻底的变化。《联邦储备法》（1913）、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》（1914）以及《运输法》（1920）代表了进步时代之前和其间长期的国家政治辩论的高峰。当时的研究者一般认为这些法律代表着实质性的改进，但这三个法案都不足以应付10年后发展起来的问题。
1913年的《联邦储备法》创造了一个事实上全新的银行和金融管制体系。经历了1907年那场动摇了美国经济的严重的金融恐慌之后，专家们建议建立一个中央银行以管理通货、保持流动性。1912年，议会银行委员会所披露的关于所谓“货币托拉斯”的一些事实加强了公众对银行改革的压力。伍德罗·威尔逊总统赞成对银行体系施加额外的政府控制，“从而使银行只是企业的一个工具，而不是企业的主人”。这一法案成立了12个区域储备银行，在华盛顿有一个管理委员会，组成人员包括5个总统任命的人员，外加一个货币审计员和一个国库秘书。所有国家批准的银行都要求成为联邦储备体系的成员，而州批准的银行如果希望加入的话，也可以成为成员。这一法案确定了特定的储备条件，确定了预计可以作为控制货币供给的重要工具的贴现率。储备银行将对成员银行的短期商业和农业票据进行再贴现，最终为其提供交易服务。
来自公众和竞争性领域的企业的压力以及反托拉斯政策导致了《克莱顿法》的颁布和联邦贸易委员会的成立。1912年的总统选举中，四个候选人——西奥多·罗斯福、威廉·H·塔夫脱、伍德罗·威尔逊和尤金·V·德布斯（Eugene ）——都对以1890年的《谢尔曼反托拉斯法》为基础的现行反托拉斯体制表达了不满。最高法院在1911年的判决调整了对美孚石油公司和美国烟草公司的财产清算，但这并未缓解对立法改革的要求。《谢尔曼法》的局限在于事后惩罚垄断行为，从而只是在最极端的情况下才进行惩罚。美孚石油公司案中发展的新的“合理法则”（rule of reason）是将罪责与滥用垄断力行为直接联系起来，但仍然不能消除许多经济学家和政治家所希望避免的特殊的滥用垄断力的行为。最高法院的解释认为，《谢尔曼法》缺乏透明度，导致了对整个经济结构的怀疑。
在后面的立法中，威尔逊的提议或多或少取得了胜利。《克莱顿法》认定价格歧视和勾结合同（tying contract）都是非法的。这一法案的第7条禁止了可能在实质上削弱竞争的兼并行为。《联邦贸易委员会法》成立了一个独立的机构，它被授权对不公平竞争现象进行调查，可以发出停业指令，可以对特定的产业提出贸易管制的建议，如果有必要的话，还可提起诉讼。
1920年的《运输法》的影响比较小。第一次世界大战期间，当时的联邦铁路委员会论证了对运输系统进行国有化和中央管理的利弊。虽然有一些改革者在和平时期还在追求维持那种安排，但遭到了许多集团的普遍反对，尤其是船员。《运输法》恢复了私有制，赋予州际商业委员会（ICC）新的权力，以规定流通率（streamline rates）、对利润进行监管，并鼓励国家铁路系统大规模的重组。1921年虽然制定了相当多的计划，但都遭到了铁路保护行动的反对。ICC甚至要求国会收回它的合并命令。20世纪20年代，铁路的收入尽管迅速增加，但运输体系仍然是分割的，在某些地方甚至是冗余的。
对其他大多数经济领域的管制仍然是以分散化为主。当时的大多数基本服务——供水、有轨电车、电力、供气和电话服务——都是在地方自治政府或州政府的法律管辖范围内由当地企业来提供的。这些公用事业在狭小的地理范围内一般都表现出规模经济的特征。因此，大城市政府一般来说在一个市场区域内都只向一个企业发放特许经营权。但是，由于特许权合同是刚性的，或者容易导致腐败，所以产生了持续的监管和控制以限制竞争的要求。1907年到1914年间，大多数州都组建了公用事业委员会，相对于地方自治政府而言，公用事业企业常常更为支持公用事业委员会。书 包 网 txt小说上传分享
政府对企业的管制（3）
无论是选举产生的还是任命的公用事业委员会都在监管公共服务方面逐渐积累了丰富的经验。在一些比较大的州，比如纽约和加利福尼亚，委员会网罗了为数众多的专家，发展了相对成熟的度量和判决程序。它们的权威常常在法庭上经受了公众集团、被管制企业以及这些企业的竞争者的检验。在整个20世纪20年代和以后的时期内，司法问题和定价方法一直是诉讼中最多的问题。就像19世纪在铁路管制中发生的情况一样，资产收益的公平性问题，无论是计算初始成本、重置成本，还是计算市场价值，都成为了资产估价中的焦点。但是，只要经济增长和技术革新使成本不断下降，以历史上较高的成本为基础的资产收益率管制方法对于经营公用事业的企业来说就是很好的办法。
到20世纪20年代，法律上的争议更加激烈了。当州立法机构将公用事业委员会的职能范围扩展到管理问题以及减轻公众的抱怨方面后，最高法院在以单独案例为基础确定司法管辖边界的问题上碰到了困难。1934年［莱比亚（Nebbia）诉纽约市案，291 ］，最高法院剥夺了公用事业委员会的职权，让州立法机构有完全的权威对州内任何形式的商业进行管制，只要它们履行了合法的程序。
法院要解决更宽的地理范围内管制的权限问题也是很困难的。在整个20世纪20年代，技术变革使得远距离的电力传输、电话服务和天然气供应在商业上来说更加容易。当供应体系跨越了州界，尤其是跨越了横向一体化和纵向一体化公司（向后进入燃料的供应和生产，向前则进入产品的分配）的经营范围后，州管制机构就陷入了诸多程序上的困境之中：成本的分配、交叉补贴以及作为企业基本目的的相关资产收益率的分配。控股公司（组织这种公司的目的是产生财务杠杆效应）可以阻碍有效的管制控制，从而安排它们在多个州的账目。法院弥补这种管制上的罅隙的努力一直持续到1930年，到这一年，最高法院裁决美国电话电报公司（AT&T）没有将电话成本的分配控制在当地的补贴水平之下，但是州管制者在这个案子中却无所作为。只有国会才能弥补这一罅隙。
在很少直接影响到公共利益、但公司或者其他机构能够创造出公共产品或者正的外部效应的经济领域，政府采取了一些非正式的、自愿的管制措施。尤其是在赫伯特·胡佛担任商务部部长期间（1921—1928），政府鼓励新的私营部门在各种产业中制定安全标准、采用产品�