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动力预算。这次调查所提供的资料，使劳动部有可能制订一些确切的计划，并且提前十二个月完成战时内阁规定的劳动力指标。
因此，到1941年底，这个旨在有效地使用劳动力的机构已经全面开展工作。然而，在1940年和1941年期间，劳工大臣并没有滥用其职权。有一个时期，不是劳动力而是其他因素限制了英国战时经济的发展。机床和某些战略物资的供应都不充裕。即使在劳动力本身范围内，在上述这段时期的大部分时间内，对劳动力的总的需要继续受到长期缺乏熟练工人的限制。通过推行培训计划、削减不必要的使用人数和普遍地以非熟练工人负担熟练工人的一部分工序等办法，缺乏熟练工人的情况有所改善，但到了1941年下半年，情形一变而为全面地缺乏劳动力。预计到1942年，对劳动力的需要量是巨大的。在这种形势下，劳动管理条例抓紧了。1941年3月起实施的对妇女进行登记和安排的规定，到秋天已将对象扩大到独身的妇女和没有孩子的已婚妇女，到12月又实行了强迫妇女参加部队和民防工作的办法。为了适应部队的需要，征兵年龄降低到十八岁半，男子义务兵役年龄由四十一岁提高到六十一岁，集体预备役制度改为个人预备役制度。到美国参战的时候，英国若按任何其他标难而不是按照它自己后来在战争中所定的标准来衡量，已经达到非常高的动员程度。这既表明了英国人对战争的态度之转变，又表明了劳工部在各级的工作小心谨慎，区别情况不同对待，因而在进行这样动员时并没有引起英国人民的反感或抱怨。
1940年的灾难清楚地表明了，英国国内非进行激烈的改革不可。必须把更多的国家资源集中到立即要开战的地区，去弥补因英国军队从法国撤退而遭受的损失，并为未来的战斗作准备，这样，民用品在国家资源中所占的比例势必要相应地减少。当前的首要问题是如何使可以利用的资源尽量发挥其作用。
粮食供应首当其冲，需要削减。必须使英国人民有吃的，但必须节约地吃。1940年夏天，一些科学家曾建议一种由黑面包、麦片、油脂、牛奶和蔬菜组成的饮食，这种饮食搭配得既有营养又经济实惠。但是，人们认为，当时的形势还没有严重到需要作这种极端的改变。粮食部的目的是要使国民的饮食尽量保持接近正常的标准——这种政策肯定是不合理的，因为这意味着，在整个时期内，小麦的出粉率仍将保持很低。1940年秋天的海运危机带来了相当大的变化，尤其影响到家畜。该年年底以后，饲料实际上已经停止进口，次年2月，国内供应的饲料实行了配给，3月份起，又规定不准用小麦来喂养牲口。许多专家赞成采取大批屠宰牲畜的政策，但是英国政府认为这种政策是不恰当的，另外提出增加耕地二百五十万英亩的要求。总的说来，在整个时期内，“虽然英国的海上交通经常受到袭击，但是它的粮食政策和国内的粮食生产，却能够相当有效地和顺利地适应这样一个岛国的长期的消耗战争”。
1940年夏末，人们一致认为，到那时为止，对民用市场的供应，在国家资源中所占的比例实在太大了，后来，在日本袭击珍珠港之前的十八个月里，所有民用品的供应实际上都受到了限制。民用品的需要量经常被削减，有些物资，例如铝，实际上被禁止使用。几乎所有重要物资的供应和分配都受到控制，尽管这些控制办法本身也常有一些严重缺点，但是总的说来，执行得还是比较有效的。通过不给原材料和劳动力以及征用工厂场地等办法，民用市场的供应间接地受到了限制。除了这些间接的控制办法之外，再辅之以直接的控制办法，例如，限制批准建造私人房屋的数目和减少国内市场上纺织品、陶器和其他商品的销售量。在战争的头九个月里执行了这些消极的政策，在这以后的一段时期所实施的限制办法，在有些情况下似乎失之过严；那时，政府当局并没有意识到，有些商品，例如深的平底锅子、童车和杯子，实际上都是必需品。1942年，当这些商品的供应已经减少到应有的限额之下时，再要扩大这些工业就困难了。
虽然对民用品市场的供应就这样在不断减少，但是人们的收入仍在增加。要完全避免通货膨胀是不可能的，但是政府决心要把通货膨胀所造成的差距尽量局限于为进行货币刺激所需要的范围之内。由于无法提供更多的商品和服务项目，唯一办法只有限制消费，使人们的收入合理地保持稳定，并且尽量公平地分配生活必需品，这个目的可以通过三种途径来实现，即征税、储蓄和实行配给。
在1940年7月丘吉尔政府的第一个预算案中，所得税、附加税、财产税以及酒、啤酒、烟和娱乐的税率都提高了，另外，征收购物税的办法也付诸实施。在1941年4月的预算中，征税又有提高，所得税的“基准”额从八先令六便士提高到十先令。从表面上看来，提高的幅度似乎很大，其实这笔数目只够抵过国内开支与按照1940年税率所收税款之间差额的一半。由于种种原因，再要增加税收将不切合实际，因此在战争后期并没有打算这样做，事情很清楚，通货膨胀所造成的差距，不能光是依靠征税这个方法来消除。自觉的储蓄固然可以有助于减少个人的花费，但是，如果整个政策不是以对购买力直接加以限制为支柱的话，它早就要遭到危险了。
如上所述，在战争的第一年里，只有对主要食品才实行配给，而且这一措施是在供应已经发生困难后政府才勉强采取的。可是，到了法国沦陷后，定量配给终于被看作是推行经济政策的一种主要武器。当时曾经讨论到实行全面配给的计划，但是被认为不切实际而未被采用。英国政府可望做到的是把定量配给的范围扩大到包括大多数食品和生活必需品——对这些东西的需要或多或少是固定的——防止这些商品因人们的货币收入太多而受到冲击。有些东西，例如奢侈品，仍将敞开供应，用来吸收游资，但配给制度的存在，则甚至可能促进个人的储蓄。经过深思熟虑之后，粮食部于1941年12月推行一种对罐头肉类、鱼类和豆类“按计量点”配给的计划。这个计划一试就灵，因此后来又扩大应用到许多其他食品，这些食品在前一时期已经由于“开后门”而脱销。当这个配给方案还在讨论时，已对服装和鞋类实行了类似的“按计量点”配给办法。原来，到1940年11月的时候，全国已依靠库存商品来维持，而且这些库存商品却分配得很不合理。同月间，就此事展开了讨论，1941年6月1日，贸易大臣宣布了这项计划。
可是，如果工资继续增加的话这些试图制止通货膨胀的指施就没有一个能成功。张伯伦政府对工资问题从来未能找到一个令人满意的解决办法，而联合政府，特别是那位新上任的劳工大臣贝文，这时就必须找出一个新的方法。他曾想采取激进的解决办法，把工资标准固定在原有的水平，规定每四个月由全国仲裁法庭审议一次，但是他的企图失败了，于是政府的政策就只得依靠各个工会的节制和责任感，以及依靠对生活费用进行控制了。后一种政策实际上在1939年12月发放“临时”食物津贴时就已开始实行了，在法国沦陷后的十八个月里，英国政府的政策就是以扩大这些津贴的范围为基础的。服装价格也在迅速上涨，1941年下半年，政府曾讨论控制服装价格的方案。结果到年终的时候，便推行了一项生产“经济实惠”的服装的计划，可是直到1942年春天，还未能按照控制价格生产出数量可观的服装。稳定物价的政策的成功，可从下面这件事来断定：自从这项政策推行后，实际上已不能再以生活费用上涨作为要求增加工资的理由了。可是，尽管有这项稳定物价的政策，到1941年将结束的时候，仍然有人提出大幅度增加工资的要求。然而，如果政府对增加工资一概不准，或者取消或限制工会代表劳方集体同资方进行劳资谈判的权利，这样做在政治上将是失策的。其次，也有必要作些变革，以有助于把劳动力转移到那些与作战努力关系最大的工业方面去，同时提高诸如煤矿和农业这些行业的工资，这些行业虽说是必不可少的，但是工资却很低。鉴于所有这些原因，政府对轻度的通货膨胀宁可抱着鼓励的态度，因为这种轻度的通货膨胀，在必要时是可以用其他方法来制止的。
因此，到1941年年底为止，英国的作战努力可以分为两个截然不同的时期。第一个时期从战争爆发到1940年夏天，是一个坐失良机的时期。当时掌握英国政策的那些人认为，时间对他们有利，他们认为，自己能够逐步显现出一种长期的优势，来胜过德国和胜过那些可能同德国结盟的国家。他们并没有作过真正的努力去促使英国人民正视自己的严重处境，也没有要求他们为打总体战作必要的牺牲。
1940年4月初，德国入侵挪威和丹麦得逞，这使英国猛然觉悟过来。公众舆论走在政府前面，渴望采取一种更有力的作战行动。以丘吉尔为首相组成的新的各党联合政府，正是全国人民所渴望的那种领导机构。英国人民所面临的，是需要打一场纯粹防御性的战争，然而，他们这时却表现出打“进攻战的气概”。
从联合政府成立到日本袭击珍珠港的这段时期内，英国的战争政策奠定了牢固的基础。错误依然发生，但是，一种行之有效的政策在慢慢地形成，因此，到1941年12月，英国的战时动员工作已经达到非常高的程度。而且，英国不再是孤军作战了。在东欧，俄国军队正在抵抗德国军队全力的进攻，在西方世界，美国终于把它那巨大的工业潜力全部提供给为了对德国作战而结成同盟的国家使用，从经济观点来看，这更加具有无可比拟的重要意义。
第三章 英联邦
1939年战争的爆发，对英联邦不仅在军事方面而且在宪法方面，也有其深远的意义。这使当时所有已经获得自治的英联邦国家在主权这个最重要的问题上受到了一次考验，要决定是否参战。这也可能是一个最最引人注目的考验，看那种主张英联邦的各个自治成员国应有全权决定本国事务的主张能否实行。在第一次世界大战时，英王向德、奥、匈三国一宣战，英帝国（当时是这样称呼的）的所有组成部分，包括各个自治领，都自然而然地卷入了战争；但在1939年，英王于9月3日向德国宣战时，卷入战争的只有联合王国、印度帝国以及一些殖民地和保护国。各个自治领——那些事实上已经独立的英联邦国家当时仍然通称自治领——则可由它们自由作出选择。
这些国家作出的选择因国而异，各不相同，但正是由于它们的选择各不相同，就越发显出了它们事实上是真的独立了。澳大利亚和新西兰两国政府认为，当英王处于战争状态时，他的所有自治领也就处于交战状态，因此它们立刻宣布同德国进入战争状态。在加拿大，政府向议会提交了一项决议案，由议会两院召开会议对这问题进行辩论，在这个过程中，加拿大保持了一个星期的中立。南非联邦则是经过联邦议会的激烈辩论和投票表决并导致政府改组以后才参战的。爱尔兰自由邦却走极端，宣布中立，它虽然仍是英联邦的一个正式成员国，却在整个大战期间始终保持中立。1926年的鲍尔弗报告中所提出的“自治共同体”的主张，通过上述事实，最有力地证明是可行的。
澳大利亚政府认为，无须由英王另行宣战，对此工党的伊瓦特博士持有异议，他本人曾写过一篇论述君权的论文。他认为，除非经过英王特别指定并由英联邦首相副署，否则总督是不能代表澳大利亚宣战的。两年多以后，对日战争发生时，伊瓦特已经担任外交部长，澳大利亚就是按照这个新的方式向日本宣战的。可是，在1939年时，人们却认为，单由总督高里勋爵宣布澳大利亚同德国进入战争状态也就够了。
在新西兰，当英国向德国发出的最后通牒到期的时候，内阁正在开会，它代表该自治领立即向德国宣战。两天后，议会召集会议，一致通过了要求批准这一行动的动议。
在加拿大，麦肯齐·金总理早已宣称，这个问题将由加拿大议会来决定；后来，自治领众议院一致投票决定，建议英王代表加拿大宣战。可是，直到9月10日，方才宣战。麦肯齐·金于9月8日向加拿大众议院讲话时，阐明了加拿大的态度。他说：“本政府今天所采取的行动，是以加拿大作为一个国家的名义而采取的，……是完完全全以一个国家的名义而