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图通过煽动舆论和对英美两国横加挑衅来强行挑起战争。据施托雷尔说，苏内不能够象齐亚诺极力敦促他去做的那样，直接采取行动，因为将军们对佛朗哥有同样的或者较大的影响，他们都希望西班牙参战，但不到最后可能的时刻不开始行动。在这些将军中，空军部长比贡甚至还要求施托雷尔去说服塞拉诺·苏内不要操之过急。
第五节 西班牙、英国和美国（1940…1941年）
（一）英西关系和封锁
1940年5月底，英国政府决定派塞缪尔·霍尔赴马德里去尽力设法改善两国关系。英国政府首先建议霍尔应当作为一个特命使节作一次简短的访间，然后，他应当继莫里斯·彼得森爵士之后任大使；但是，认为很有可能轴心国再隔几周就要控制西班牙，所以命令于6月1日载霍尔飞往马德里的那架飞机留在那里待命以备再送霍尔回国。然而，霍尔坚持要那架飞机马上回国，自己则搬进去好象要长住下去似地（恰巧就住在德国大使隔壁的一幢房子里），并尽可能地给人以这样的印象，即英国有能力而且也情愿继续战斗下去。
两国间的经济合作这时已朝前迈进了一步。5月22日，哈利法克斯亲自写信给萨拉查，要求他转告西班牙政府，英国愿到6月底在西班牙港口运交十万吨小麦，而且将为西班牙通过英西汇划结算购买葡萄牙殖民地的产品作出安排，同时，要引使西班牙作出中立的保证。6月7日，萨拉查发表声明说，不论是英国提供的援助，还是对西班牙中立的探询都受到了欢迎；到了7月6日，双方就购买什么产品（蓖麻油籽、椰子干核、玉米、花生油、咖啡和西沙尔麻）一事达成了协议；结算手续也通过7月24日的互换照会解决了。最后，准许西班牙采购价值七十二万八千英镑的货物。
不久以后，当英国1940年7月31日的报复法令规定实施强制性航行证和船只执照制度以及向中立国家限制定量进口的时候，在西班牙、葡萄牙及其海外属地之间的贸易问题上作了某些让步。英国企图对西班牙的经济政策采取一种中间路线，既不使西班牙因饥荒而陷入混乱，或同轴心国合作，或采用小动作的政策来疏远它，而另一方面，也不允许它累积足够的资源从而再出口，或用于它自己同英国的作战，或被轴心国入侵者所利用。霍尔建议采取一种机动的政策，视西班牙对这场战争的态度而加以掌握。经济作战部一直在考虑采用大致相同的方针，但是，经济作战部往往批评霍尔和外交部太宽宏大量了，而反过来，它又被谴责为“吹毛求疵存心找岔子”。
西班牙人对这样较严厉的封锁所产生的不可避免的反对情绪，国家主义政府的庸碌无能，某些人士方面所表现出的明显恶意，以及怕德国失去耐心，所有这些起先引起了种种困难；另一方面，人们又把实际上是由于西班牙缺乏船只和外汇而造成的迟延归咎于封锁。尽管这样，到1940年年底，在进口限额计划的主要问题上还是达成了协议，而在几乎所有其他问题上，甚至在向意大利出口铁、钢和其他物品问题上也都达成了协议。新任西班牙商务工业部长的卡塞列尔，虽然曾被称为“讲求实际而又不落俗套的谈判能手”，但他仍迫切希望竭尽所能为西班牙获取更多的经济援助。他以惊人的才干在两者之间挑拨离间以从中牟利，但是，同他还是能够做成生意的，而且不止一次地多亏卡塞列尔的努力，他的政府才不顾塞拉诺·苏内的反对而批准了与盟国合作的建议。
（二）对石油进口的管制
1940年6月14日和16日，法国和英国政府通知美国国务院，发现有不寻常的大量石油正从美国运往西班牙，其中绝大部分是由美国油船装载的。他们有理由相信，其中有部分油是要运给意大利的，或者是运给在加那利群岛的意大利油船的。虽然英国此时对西班牙的石油库存估计达四十万吨，但后来证明这一估计是过高了。据报道，从美国商务部的数字可以看出，6月中从美国输入西班牙的油量几乎达1939年7月到12月这半年输入量的一半，而实际上所有这些石油肯定已在德国突破法国之后运走了，这一事实就说明了贮存可能并非是唯一的目的。
英国政府曾要求美国限制使用美国的油船，也限制美国的润滑油和航空汽油运往西班牙，但美国政府还不准备直接采取这一行动。财政部长摩根索支持这一要求，但是，赫尔希望避免和国会在战争中偏袒哪一方的问题上发生龃龉，因而，采取了一些间接的措施。海事委员会规定美国人拥有的油船如果没有航行证就不许驶向西班牙或葡萄牙，这种航行证当时英国政府正停止发放，财政部扣留了停泊港内的油船进行检查。国务院私下里要求石油公司不要再向西班牙出口比平时更多的油，并注意所有的油都不要再出口到德国或意大利；但国务院对于英国对西班牙、葡萄牙和它们的美国供应商实行一种限额制度也没有提出异议。得克萨斯石油公司租用的挪威油船被挪威政府征用了。
7月16日西班牙向英国申请给它石油规定限额，通过互换照会于9月7日达成了一项协议，为西班牙规定许可进口石油的水平，那就是到12月底将使西班牙的存油从二十二万四千吨减少到十六万吨。这就使西班牙仅能保有大约二个半月的供应量，希望这么一来它便无法再出口油了。英国未能取得西班牙不给敌机加油的保证，但是，1940年3月的战时贸易协定已包括了有关船的加油问题。在该协定一经签订后，美国政府即开始允许美国人拥有的油船悬挂外国旗帜驶往西班牙，并签发了前往西班牙及其殖民地的货运执照。但是，美国的汽油和燃料油的出口从1940年上半年的二百五十六万八千桶降到了下半年的一百二十四万八千桶；而事实上，由于船运方面的困难阻碍了西班牙获得它的全部限额量。
（三）与英国及美国的经济关系（1940…1941年）
到1940年9月初，西班牙对粮食和原料的需求已变得十分紧张了。例如，一些棉纺织厂每周只开工两天，一场灾荒使这个国家又损失了一百万吨小麦。从轴心国那里，截至此时也还看不到有什么东西运来，而几星期后的柏林会谈却表明了，它加入轴心国之前，德国不会答应给它什么，甚至那时也只能指望得到它所要求的一部分东西。英国政府同时已将西班牙的小麦限额扩充到足以购买除了英帝国以外的粮食。9月17日，当经济作战部得知西班牙小麦实际短缺程度之后，才同意让它每月可进口达十万吨的除大米外的各种谷物。
但是，进口物品的运输和资金问题仍有待解决，9月7日西班牙要求美国给与美元贷款。美国国务院对此意见分歧。赫尔怀疑提供给西班牙的物资不管在数量上怎样慷慨，是否就能使西班牙置身事外表示怀疑，并担心一旦这种尝试失败，政府机关势将遭到报界和公众舆论的谴责。有人提议，美国红十字会应动用由国会表决的部分救济基金，购买小麦赠与西班牙，其条件是这批小麦不得再出口，而应由美国红十字会和西班牙红十字会分配给平民；并且，西班牙报界应将这个方案全部予以公布。10月8日佛朗哥接受了美国此项提议，10月12日韦德尔奉命通知佛朗哥，西班牙将获得一笔信用贷款，条件是他必须明确表示不介入战争的意向，而且这笔贷款只能用于真正的经济目的。不过，在过后几星期内，佛朗哥以塞拉诺·苏内接替了贝格贝德，并在昂代会见了希特勒，11月3日西班牙对丹吉尔实行了行政和军事管制。10月31日塞拉诺·苏内向韦德尔保证，不论是希特勒还是墨索里尼都没有暗示过西班牙应该参战，但与此同时，他却大讲起西班牙和轴心国之间现有的团结友好关系。韦德尔依然建议应该继续给予西班牙经济援助，但华盛顿的态度正变得强硬起来，部分是由于最近政治上的一些措施。11月8日国务院给韦德尔的指示是：在佛朗哥公开拒绝西班牙参战前，美国不提供任何援助，甚至红十字会也是如此。
英国政府力促美国国务院不要再坚持提出公开保证，而他们自己去提议讨论给西班牙以二百五十万英镑的贷款，并给西班牙签发这一年内进口一百万吨小麦的航行证。12月1日又签署了一份汇划结算协定，12月5日卡塞列尔在向汽车制造业的代表们的演说中宣称，英国在过去二周内所给的经济援助已经把正被拖入德国同盟阵线的西班牙拯救出来了。谈判拖延了几个星期，这期间英国一直在谋求取得关于丹吉尔的保证，但是尽管塞拉诺·苏内从中阻挠，还是在1941年1月17日签订了小麦合约，从而使得西班牙能立即从英国在阿根廷和北美的库存中购买到七万五千吨小麦。后来当西班牙在1月，从阿根廷购买四十万吨小麦的时候，它也领到了英国的航行证。丘吉尔的指示是“不要推托，要养活他们”。而经济作战部和外交部则持更为小心谨慎的态度。可以把它总结为这样一句话——“打开龙头，但要加以调节并随时准备关掉它。”1941年初，英国作了安排，由法属摩洛哥给西班牙和西属摩洛哥供应一定数量的粮食，作为对英国货品的交换。
1941年1月，经济作战部对进口食用植物油实行禁运，2月23日又将禁运范围扩大到所有一切脂肪和油类。这样做的目的是要阻止西班牙政府再向德国和意大利出口橄榄油，因为西班牙政府已向德意提供了超过其能力范围以内的数量。但是西班牙政府不敢撕毁同轴心国签订的合约，直到4月份发生了斑疹伤寒流行病之后，这才放松了禁运，允许西班牙进口一定限额的牛脂和棕榈油用以制造肥皂。大半由于德国和塞拉诺·苏内竭力阻挠一项关于用水银出口换取小麦和橡胶以获取英镑的附加协定的缘故，以致新的贷款协定在拖延了五个月之后，于4月7日才签订。最后，协定的这一部分没有经过正式手续便付诸实施了。根据1940年11月29日的一项协定已经预支了二百五十万英镑贷款中的三十五万英镑给西班牙，以便其从法属摩洛哥购买磷酸盐、锰和小麦。
第一批食品于1941年1月7日授权由美国红十字会负责装运。价值一百五十万美元的面粉、牛奶、奎宁和医用物品在此后六个月左右内运到了西班牙，但是，国家主义者采取了极不合作的态度，他们远远没有按照美国所希望的那样对这份援助计划加以宣传表示感谢。另一方面，就美国对外的正常出口而言，根据在1941年初美国制订的许可证方案，西班牙是受到较差待遇的国家之一。从3月后半月起，英国政府可能由于从许多报告中获悉德国即将越过比利牛斯山而大为震惊，因此开始力劝美国应该给予西班牙象英国政府所给它的同样援助，但是，从赫尔最终在4月29日给韦德尔的指示看来，美国的援助似乎同以往几无二致，仍然是以保证不参战为条件。无论如何，当这指示到达马德里时，塞拉诺·苏内，因被韦德尔抗议轴心国在报上的宣传一事所激怒，正在阻挠韦德尔晋见佛朗哥的意图，于是谈判陷入僵局。
佛朗哥在7月17日和18日的讲话并未能扭转僵局。艾登评论说，佛朗哥似乎并不渴望经济援助，所以英国的政策须视西班牙政府将来的态度和行动如何而定。英国决定不格外去援助西班牙，虽然如此，还是要继续维持现有的安排，并提供西班牙以各种新的方便，只要这将有利于英国的战争努力。英国日益需求的铁砂、硫化矿类、钾碱、汞和其他战略物资实际上正在造成贸易逆差。西班牙已无需动用第二笔英国贷款中的大半，现在倒是英国没有能力出口足够的东西来支付它的进口了。
美国人一如既往，还是比英国人更想对西班牙施加压力。赫尔在9月13日向西班牙大使表示了他对佛朗哥和塞拉诺·苏内的“粗鲁”、“无礼”态度的不满，他说甚至在世界上最原始落后的国家里，美国也从来没有遇见过这样的无礼和轻视。油船的行驶再次被拖延，甚至在佛朗哥7日讲话以前已是如此，这种施加压力的方式一直持续了整整7、8、9三个月之久。卡塞列尔准备谈判，但美国人这次想要换得更具体的东西，而不光是些口头上的亲善友好，他们在11月29日提出的条款是十分强硬的，这些条款包括要求对石油炼制，石油在西班牙国内的分配以及西班牙在协助购买战略物资方面实行监督。
石油的输送在珍珠港事变后再次耽搁下来了，石油输出的减少情况倘使不是由于英国的抗议的话，可能已变得越发严峻了。甚至当西班牙停止从美国进口石油（由于愤怒的群众袭击了停泊在得克萨斯港的油船