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总参谋长汇报的有三个。这些局、处在它们所管辖的范围内有很大的权力。各局、处中最重要的一个是民政局。该局由考特尼·惠特尼准将领导，它的作用是就有关朝鲜军事管制和日本政府的国际住结构（包括非军事化和取消中央集权）的政策给盟军最高统帅部提供建议。它同时还负责“肃清那些可能阻碍人民自己管理政治的封建的和极权主义的做法”，消除那些可能对实现占领目的有妨碍的政府与企业之间的关系。每个局、处负责就各自管辖范围内的事务同日本政府取得直接的联系。
但在1947年春季以后，所有涉及立法的问题都得通过民政局去联系。
与日本政府的联系是通过外务省建立的中央联络局来保持的。这个联络局的作用是接收来自各个参谋局的指令、命令和要求，然后转送给日本政府中的有关部门去执行。为了将盟军最高统帅部的指令变成日本的法律，以便使日本政府能自动负责去执行这些指令，1947年4 月以前的指令都是以帝国敕令的名义重新发布的。在这以后，就以内阁命令的形式发布了。中央联络局还负责安排盟军最高统帅部的官员同日本方面适当的官员之间的会谈。
虽然这样的组织形式和各组织的职责与权力上的分工将占领中的军事与非军事这两个方面很清楚地分开了，但还是有很明显的不足之处。在东京制定政策的总司令部各参谋局与在外面直接搞工作的军管工作人员之间只有一种薄弱的、间接的关系。例如，一项关于教育方323 刽的政策指令，是由宣传和教育局制订的。然后，通过中央联络局发给日本文部省。这项政策指令又通过各军、师的参谋长转发给军管人员中主管教育的官员。有时，日本地方上负责教育的官员也可能先于军管的官员从文部省接到指令。而且，由于军管的有关官员不直接对专职参谋局负责，而只向自己的师长负责，所以他不明白发出这些指令的理由。这种关系也给军管官员向总司令部汇报总司令部最感关切的情况造成了困难。尽管有这些困难，这一基本的组织形式在麦克阿瑟控制的整个期间一直没有改变过。
第三节 走向民主化的早期措施
（一）建立民权
在过去十多年的时间里，日本的军界首脑控制了全体日本人的思想和行动。在当代，他们的政治觉悟处于最低潮，那些使日本成为一个独裁国家的法律和敕令依然在行使。那些还活着的反军国主义的人士还关在监狱里。几乎没有什么日本人懂得民主对他们自己或对他们的国家意味着什么。因此，麦克阿瑟认识到，他首先要完成的非军事任务之一，是创造一种气氛，使民主的态度和民主的实行能发扬起来。
因此，在占领的历史中，有六个只的时间主要是用来发展新的政治自由。民权建立起来了。召开了国会，以制定一个较自由的选举法。新宪法草案经盟军最高统帅部批准并公布出来，供大家考虑。开展了整肃，将那些可能反对民主改革的人撤离重要职位。举行了战后第一次大选。
虽然这几件事是同时进行的，但保证言论自由是盟军最高统帅部首先采取的行动之一。早在1945年9 月27日，盟军最高统帅部就命令日本取消一切对通信自由的限制，废除那些给予政府控制报刊、电台权力的法律。因而现在如果哪一个日本人想批评日本政府、政府的政策、甚至天皇制度，他都可以批评，不用担心会受到报复。1945年10月4 日，盟军最高统帅部发布的那个通常被325 称为“日本人权法案”
的指令，进一步唤醒了人们的政治觉悟，促进了一些新政党的建立。正如盟军最高统帅部解释的那样，发表这个指令是“为了消除对于政治、民权和宗教自由的限制，消除基于种族、民族、信仰或政见的歧视”，该指令命令废除所有限制这些基本人权的法律。所有由于违犯了这些法律而关进监狱的犯人应千10月10日前全部释放。
剥夺了负责全部民事警察活动的年务省的一切独裁权力。内务大臣和他的一批高级警官被撤职，负责思想统制和行动统制的“特别高等警察”被撤销。禁止一切警官干涉个人自由。
这一指令的发表立即引起了政治反响。首先是东久迩首相声称，如果没有“思想统制”，他就无法管理。因此，东久选内阁于1945年10月5 日总辞职。在这以后的几天内，作了一些努力来挑选一个能担任首相的人。这个人必须是没有积极支持过日本的侵略行动，能与盟军最高统帅部合作，并愿意只在举行大选之前的这几个月内任职的。最后，选中了币原喜重郎男爵。币原是个七十三岁的前外交官，他以往在政界活跃的时期是在1931年。他是新的“改进党”的领袖，但是他在挑选内阁大臣时，不是根据党派关系，而是根据他们本人的条件。他的大臣大部分都是与外国人打过交道的有经验的保守派。市原担任首相，直到1946年5 月22日为止。许多最重要的政治改革都是在他担任首相期间进行的。
发表“日本人权法案”的另一个结果是政治活动又突然活跃起来了，特别是各“左派”政党。在日本历史上，共产主义者第一次得到了建立政党的合法权利。象志贺义雄和德田球一那样的共产党领导人都从监狱里放出来了。志贺是党的主要理论家，德田后来担任总书记。他们出狱后立即投入了组织政党的工作。这个政党很快就成为一支重要的政治力量。长久以来彼公认的共产党领袖野坂参三，也从他流亡的华北回国。1945年10月20日，共产党的官方报纸《赤旗报》创刊了。《赤旗报》主张自由分掉荒废的土地，没收工业，取消天皇制，贵族辞职，并同社会党人组成人民阵线。社会党，或称社会民主党，是第一个正式成立的新政党。他们远没有共产党人那么激烈，在众议院有十五个议员。他们主张控制通货膨胀，建筑新住宅，在最近的将来举行大选，妇女应有参政权，制订劳动法，集体议价，以及广泛的土地改革。他们连续几次拒绝与共产党人组成统一战线，但同意共产党人所说的必须驱逐政府中的反动势力的观点。
几个保守的政党，主要是由战前的旧政党的领导人重新组织而成的。成立于1945年12月的日本协同党在众议院中有二十五个议员。他们的政纲是支持天皇制，主张“全民的民主政府”，采用合作方式重建日本工业，铁路、电报、电话继续由政府经管。当时日本的第二大党是自由党，他们有五十个国会议员。早期的领袖包括芦田均和吉田茂，这两人后来都当过首相，虽然芦田均后来改变了党派信仰。自由党的大多数议员是老的保守主义者，他们主张在经济上自由放任，妇女有参政权，降低选举年龄，改组参议院和枢密院，但对日本宪法只主张进行适度的修改。最后，就是改进党，币原是其领导人之一，他们在众议院中占的席位最多，有二百四十席。
它的大部分成员来自两个战前起领导作用的党，即民政党和政友会。到11月中旬，改进党还没有制订出具体的党纲来，但似乎与自由党一样保守。他们主张政府继续控制经济，主张对在拟议中的土地改革中遭受损失的地主给以大量补偿。不过他们在政治上的得势只是暂时的，因为这个党的许多成员在整肃中被清除了。
（二）修改宪法
尽管取消了对公民自由的各种禁令，但是个人对自己的基本权利却没有把握，除非这些权利得到永久性的保证。虽然同盟国可能会坚持其使日本民主化的努力，但除非日本有一个基于民主原则的宪法，否则一切都是徒劳的。从日本的半个多世纪的历史来看，很明显，要在旧的专制的君主立宪政体下发展民主是不可能的。因此，对日本实行政治上解除武装和重定方向来说，修改宪法327 成了最重要的先决条件。不幸的是，人们很难精确地追溯和准确地评价盟军最高统帅部在修改宪法中的作用。关于这个问题，没有什么对日本人的书面指示，而只有盟军最高统帅部和日本官员举行的一些最重要会议的不完全的记录。不过，宪法修改有三个明显的阶段。第一阶段是1946年2 月以前的几个月，在这个时期内，日本人向盟军最高统帅部提出了各种草率的、不能接受的修改意见。第二阶段从1946年2 月开始，当时麦克阿瑟和盟军最高统帅部的民政局极其关心新宪法的起草工作。通过的草案于1946年3 月6 日发表，本阶段告终。最后一个阶段包括日本国会和华盛顿远东委员会讨论这个草案的整个过程，草案最后于1946年11月颁布。前两个阶段是日本民主化的早期步骤的重要阶段，在这里论述。最后一个阶段对以后出现的日本民主特征来说是同样重要的，这一阶段将在以后的一节中论述。
在1946年9 月至12月之间，麦克阿瑟曾多次明白地告诉日本人说，他相信有必要对根本法进行重大改动。他还极力主张应允许和充分鼓励日本人“在占领军的全面指导和监督下自己起来工作，担当改革任务”。但是他认识到这两个观点是与日本人的愿望相矛盾的。最先对修改宪法感兴趣的日本官员之一是近卫文膺亲王。关于近卫所起的作用，说法不一。他于9 月中旬以副总理大臣的身分与麦克阿瑟进行了会谈。在这次会谈的基础上，他自认为自己已被挑选为新宪法的主要制定者，并认为他已得到麦克阿瑟的批准，即可开始工作。以后，近卫与盟军最高统帅的政治顾问小乔治·艾其森进行了一次会谈，近卫认为，此事就暗示着他将是起草新文件的关键人物。在这次会谈中，艾其森概括叙述了新草案中应该包括的一些基本要点，这使日本人对盟军最高统帅部关于修改宪法的意见有了初步的了解。在修改宪法中最重要的几点是：扩大众议院的权力，确定国会负责组阁的原则，废除天皇的否决权，限制天皇发布敕令的权力，颁布民权条例，以及成立独立的司法机构。然后，近卫仿照日本第一部宪法的主要制定者伊藤公爵的先例，组织了在天皇直接保护下的专门的“宪法调查委员会”。这个委员会设在内大臣府。近卫显然是想通过这种办法把宪法的修改置于他自己的控制之下，想保留天皇的许多特权，避免对旧宪法进行根本的修改。
1945年10月，市原内阁成立；不久，麦克阿瑟告诉总理大臣，修改宪法是日本应该进行的最重要的改革之一。因此，内阁组成了自己的委员会，以东京帝国大学法律教授松本烝治博士为委员长，为内阁准备宪法草案。近卫和内阁委员会同时但又各自独立地进行宪法修改工作而造成的混乱局面，不久就因后来发生的事情而消失了。内阁坚持它是唯一的接受盟军最高统帅命令而修改宪法的机构，只有它有权办理。这迫使近卫改变他早先的一些声明，并公开说明他没有受命起草新宪法，只不过是“调查一下宪法是否需要修改”。他还说他将在11月底前准备好他的报告。
因此不久以后，盟军最高统帅部要求政治顾问处对这个问题不要再搞下去了。1945年11月24日，即撤销内大臣府的那一天，近卫的委员会向天皇报告了调查结果。两周后，当近卫、前内大臣木户和其他人作为战犯被捕时，近卫在宪法方面的工作就更没有信誉了。1945年12月15日夜，近卫自杀。这样，一个坚决主张将宪法的修改局限于狭隘范围内的政策的人就被排除。松本领导的内阁委员会就自然而然地成为受权继续进行修改工作的唯一官方组织了。
同样清楚的是，内阁委员会在这一时期也赞成只进行最低限度的改革。例如，据报道，松本于12月8 日宣称，“民治的政府”可能会损害人民的权利和自由。这是为需要一个象过去一样的“民享的政府”作辩解的。这种主张得到保守派政党的支持而加强了。改进党所拟的宪法草案强调，需要通过保留天皇的君权来保持日本独特329 的国体。但是，草案规定：建立内阁负责制的原则；天皇通过国会行使权力；参议院从属于众议院。自由党的建议基本上与改进党的相似。它设想天皇仍超于法律之上，个人权利要受法律的限制。社会民主党人还没有发表他们的建议，但是他们表明将支持增加内阁权力的修改意见。共产党是唯一坚持进行根本改变的政党。他们于1945年12月30日在他们的报纸《赤旗报》上发表了他们认为宪法应遵循的原则要点。他们没有提到天皇。他们建议权力归人民所有，内阁对国会负责，人民应有政治、社会和经济的自由，包括工作的权利和受教育的权利，阶级差别和家族差别应予铲除。
修改宪法的问题很�