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为了抵制这一反对美国既定政策的运动，并取得朝鲜人对南朝鲜军政府的支持，美国司令部于2 月14 日成立了一个以李承晚为主席的“民主议院”。
由于被任命参加民主议院的人物几乎全是保守分子，一些主要的自由分子拒绝参与这个议院的工作。因此，在联合委员会举行第一次会议的前夕，霍奇发现，最积极支持他的人都是保守分子，而这些人曾是最激烈地反对托管的。一直不得人心的美国军政府，现在又处于一种尴尬的境地。如果联合委员会中的美国代表一表示支持托管，他就会自动地失去了李承晚及其政治追随者的支持。如果他想在托管问题上顺从潮流，以争取朝鲜人的支持，那末，苏联政府就可以责怪美国不守信义，破坏了四大国为实现朝鲜独立而一致同意的莫斯科计划。
与南部出现的进退两难的处境相反，苏联当局正在北朝鲜迅速地组织一个单一的政治系统。虽然不可能精确地估计北方对共产主义的反对程度有多大，但公开的反对已被当地的保安警察有效地压制了，这些保安警察清洗或清算了反动分子和反共势力。因此，在联合委员会召开以前，苏占区的各政党和社会组织建成了一个统一战线。在共产党的领导下，选举了农村的人民委员会和村长。这些组织派代表参加了在平壤召开的一次特别大会，并于1946 年2 月9 日在会上成立了“北朝鲜临时人民委员会”。金日成当选为主席，苏联司令官确保了在自己占领区内的朝鲜人会支持他在联合委员会会议上可能采取的任何路线。
（三）联合委员会陷入僵局（1946 年3 月20 日至5 月6 日）
3 月11 日，霍奇向朝鲜人民说明了将在汉城召开的联合委员会的目的。他说，其主要目的是帮助组成一个临时朝鲜政府，将订出适当的措施以达到这一目的。他强调说，美国代表不希望由某一派或某一翼的人来组成政府，而希望看到成立一个符合大多数人民愿望的政府。3 月20 日，联合委员会的正式开幕仪式在汉城的德寿官举行。苏方首席代表是T·R ·斯蒂可夫将军，美方首席代表是A·v ·阿诺德少将。头一轮会议开了二十四次，没有结论。5 月6 日决定体会，也没有决定复会的日期，其根本原因在于俄国人和美国人没有能在即将成立的临时政府这一问题上达成协议。苏联代表要求建立一个有利于共产主义及其利益的朝鲜政府。美国代表则要求建立一个真正代表朝鲜人民的政府——在美国人看来，这样的一个政府当然应是以西方所说的民主为目标的政府。会谈破裂的直接原因，是美国代表坚持应允许朝鲜人有言论和表达的自由。双方意见的分歧围绕着这样一个问题：在制订成立朝鲜临时政府的计划时，委员会是否应与那些曾反对过托管和莫斯科协定的人士进行咨商。苏联代表坚持不应与那些进行过反托管活动的组织和个人咨商。如前所述，反托管运动的领导人都是一些右翼的保守分子。因此，如果委员会采纳了苏联的建议，将自然地排除了一大批反共人士参加临时政府。
美国代表主张，应允许朝鲜人对任何问题（包括对托管和莫斯科协定之类的问题）表示他们自己的看法。如果禁止他们这样做，那就是限制了他们的言论和表达的自由。此外，他们不应当由于自己的信仰而受到惩罚。他提出了决定委员会能否与之进行咨商的两条标准。第一，这个个人或团体应该真正以民主为其目标。第二，这个个人或团体应该准备在组织临时政府和制订有关托管的建议方面与委员会合作。委员会就今后个人和团体与委员会进行合作的准则达成了临时协议，并保护他们批评托管原则的权利。这个准则规定：在与各政治团体进行磋商而订出一项成立临时政府的计划以后，这些团体应在下一步提出有关托管的建议时与委员会进行合作。
这一准则写入了以后被称为“第五号公报”的文件中。这个公报于1946年4 月18 日由委员会批准发表。公报中包括一个宣言，朝鲜各民主党派和社会团体如果希望委员会与它们咨商，就得在这个宣言上签字。在宣言上签字的人应保证做到：（一）“支持莫斯科关于朝鲜问题的决定第一段所述的目的”；（二）遵从联合委员会关于成立临时政府的决议；（三）在有朝鲜临时民主政府参加的情况下，与委员会合作制订“提携及协助（托管）
朝鲜人民的政治、经济、社会之进步”的建议，向自治和独立的目标前进。
在委员会继续讨论应与哪些人进行咨商时，苏联代表提出主张说，那些积极反对莫斯科协定的人应被排除在外。另一方面，美国的主张是：头等重要的是要维护言论自由的原则。霍奇解释说，在第五号公报的宣言上签了字的政党和团体，应保证有把自己对于托管的看法讲给委员会听的机会，而不应使其自由受到损害。在宣言上签了字，并不意味着赞同或不赞同托管。签字只是表示他们在进行咨商后愿与委员会合作。第一步是要成立一个临时政府。另一方面，苏联代表团坚持认为不应该让反对托管的那些政党的领导人作为代表来与委员会商谈。苏方还要求不与那些属于民主议院的个人进行商谈，除非他们放弃自己反对托管的立场。美国代表回答说，这样一个步骤将压制表达思想的自由。5 月8 日，斯蒂可夫向霍奇说，他已接到命令，叫他返回北朝鲜。委员会体会了，在统一朝鲜的问题上没有取得任何实际的进展。
事实上，关于临时政府的组成，应该与哪些人进行咨商这个问题，意见完全分歧。下次开会的日期并未定出。要实现一个统一、独立、自主的朝鲜，现在看来比莫斯科会议以前更加渺茫了。
第四节 加速形成两个对峙的地区
1946 年5 月联合委员会第一轮会议破裂后，无人能够预言三八线作为一条实际上的国际边界将持续多久。于是，美苏两个司令部部开始在它们各自管辖的地区内积极促进政治、经济和社会的发展，以加强自己的地位。在南部，美国鼓励西方概念的民主化以及反共运动。在北部，苏联通过朝鲜共产党人加强和巩固共产党的控制。苏联还积极援助南朝鲜的共产党人，竭力为军政府制造困难，并通过宣传和直接的行动来激发反美情绪。因此，在1947年5 月委员会再次开会以前的一年中，朝鲜内部发展的主要方向是巩固各自的地区，并使南、北朝鲜成为两个不同的政治和经济实体。
（一）南朝鲜民政权移交给朝鲜人
联合委员会促使朝鲜统一的努力失败以后，美国占领区的军事长官阿切尔·L ·勒奇少将加强努力，把更多的朝鲜政府的管理工作移交给朝鲜人。例如，6 月份组织了一个朝鲜民政处，来培训政府中的朝鲜雇员，并保护他们的权力。朝鲜警察部队也进行了根本的改组，因为人们指责警察部队由于过去受到日本人的影响而有法西斯倾向。此外，勒奇将军命令，除了物资管制公司、财产保管人和民用供应品计划这些范围以外，政府所有部门的实际管理工作都应移交给朝鲜人。美国军事人员在可能范围内将只担当顾问职责。
因此，采取了积极的步骤，使级别相同的朝鲜官员与美国军官一起工作。这样做，是希望能解决美国军政府所面临的一些基本困难。朝鲜的一家主要报纸在社论中描述了这些困难如下：我们认为朝鲜的军政府所作的努力并未成功。其失败应归咎于贵国［美国］对朝鲜缺乏了解，归咎于译员机构，归咎于毫无准备地容许自由经济，以及贵国动摇不定的政策。。。我们希望贵国能比以往更加注意听取朝鲜人民的舆论。
虽然霍奇可能很想依照朝鲜舆论的意愿行事，但政局混乱，没有办法确定哪一个派别是真正代表人民的。小的政党不计其数，大的派别中又分成集团，成员也相互重叠。总的说来，在政治上有三个主要的动向。以李承晚449和金九为首的保守分子在美国军政府中有好些成员，领导着反托管运动，其活动集中在“争取朝鲜迅速独立全国协会”。该协会在汉城召开的大会上，选举他们两人为主席和副主席；看来，他们由于激烈反对共产主义和一再要求立即实现朝鲜独立而获得了政治上的好处。9 月12 日李承晚在到协会总部去的路上险遭暗杀，这件事戏剧性他说明了汉城政局的紧张。实际上，他的死里逃生增加了他的名望。在以后的几个月中，他和他的支持者力量的增长比任何其他派别都要快。他们的有财有势，朝鲜人民的保守倾向，苏美两国之间的关系日见紧张，以及美国军政府为遏制南朝鲜的共产主义活动所采取的步骤——这一切因素都对朝鲜右翼有利。
第二个重要的政治动向是以金奎植博士和吕运亨为代表的中间派和左翼试图联合起来。他们希望组成一个联合阵线，以此来有效地削弱极端分子的影响。不久以后，金奎植被任命为李承晚的全国协会的副主席，这表明他在保守分子中也得到支持。他是临时立法议院的首任议长，这也表明了他的政治力量。他也一直是个引起争论的人物。有些美国占领军人员认为他是南部的领袖，很可能是一个能使极右和极左两派和解而使南部和北部朝鲜人都能接受的人物。另一些人则认为他是个机会主义者。另一方面，吕运亨较为激进，他放弃了联合，成了左翼的人民党的积极成员。然而他一直否认自己是共产党人。
最后，共产党人为反对美国政策和军政府而进行的宣传和直接活动，其结果使得自己的政治活动受到遏制，又使好几个领导人遭到逮捕。共产党人竭力鼓吹统一。共产党的报纸要求完全支持保证朝鲜独立的莫斯科协定。
它还竭力主张联合委员会恢复开会并与北朝鲜的人民战线进行联合。它又主张把土地无偿地分给佃户，并实现主要工业的国有化。最后，共产党的报纸坚决主张，美国军政府应将其职权让给自治的人民委员会。共产党人的工业纲领使他们得到了广泛支持。他们还在一般农民中扩大了自己的影响，那些农民抱怨南部没有采用重新分配土地的计划，又反对强迫征购粮食的计划，这个计划使他们不得不以限定的低价出售大米，而以黑市高价购买日用品。在秋季，到处发生了骚乱，其中多起是由共产党鼓动的。例如，在9 月份，共产党人积极地煽动铁路工人罢工，那些工人停止了工作，而没有说明什么要求。最激烈的一次罢工发生在大丘，据报道那里有一万人把他们的怨愤发泄到警察身上。当警察无法支撑时，宣布了戒严令，但此时警方已死四十四人，伤一百五十三人，骚动者死三十九人，伤一百四十八人。霍奇认为，骚动发生之前的那些罢工，要归咎于那些“已渗入南朝鲜的职业捣乱者”。②他早先己下令逮捕南朝鲜共产党的三个高级领导人，因为他们的行动有损于法律和秩序。南朝鲜的共产主义的实际力量如何，难以确定。共产党人要求取消美国军政府，这自然得到了广泛的支持。此外，警察的过激的反共态度和残暴行为也只能使局势更加紧张，使得罢工和示威在整个11 月份不断发生。
鉴于南朝鲜政治局势的这种恶化，美国司令部采取了两个行动，以图扭转情况。首先，召开了一次朝鲜一美国会议，来讨论整个南朝鲜最近发生的骚乱以及朝鲜人对美国军政府计划的日益增长的反对情绪。联合委员会的金奎植和吕运亨是朝鲜方面出席会议的主要成员。他们抱怨说，大丘和其他一些地方的骚动，在一定程度上是由警察的态度所引起的。他们还争辩说，美国军政府雇用那些以前勾结过日本人的朝鲜人，又使用译员，同时贪污现象普遍存在——这些都导致朝鲜人反对军政府。军事长官和他的美国同僚们答应对警察的作风和行为进行调查。他们还承认有必要制止贪污，不久以后，对两个美国军官进行了军法审判。军政府感到遗憾的是，译员成了不可避免的邪恶现象；但是军政府建议把与日本勾结过的人这一整个问题留给拟议中的朝鲜临时立法议院去作出决定。
改善南朝鲜政局的第二个行动是颁布一项法令，成立朝鲜临时立法议院。法令规定，议院将在11 月初开会，由九十人组成，其中一半由选举产生，另一半由美国司令官任命。这样做的目的是增加政府中的民主人士。议院的任务是制定涉及公共福利的法令，这些法令由军事司令官签署后成为法律。各道和汉城的代表名额根据其人口多少而定。那四十五名由选举产生的成员，将通过一种类似普选的形式产生。各里将选举各自的代表。同一�