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其事，但认为要正式讨论出一个达到这些目的的协议，时机尚未成熟。
（四）1942…1943年的三个协定草案
关于联总体制的协定草案计有三个。1942年8月的第一个草案是李滋…罗斯同美国委员会会谈的产物。1943年5月的第二个草案是由英国、美国、苏联和中国的代表（即期待已久的四国会议）所起草的。第三个也是最后一个草案（1943年11月正式通过）是由四国政府于收到其他有关政府的意见后起草的。现将这三个草案的起草过程叙述于后。
联总的活动范围（这是李滋…罗斯同美国委员会争论的一个主要问题），在第一个草案中规定如下：
计划、协调并在适宜的场合采取国际性措施，对联合国家的任何成员国控制下的任何区域内的灾民进行善后与救济，供以食物、燃料、衣服及其他主要的必需品，诸如住房设施、医药及其他必需的服务，并根据适当的救济措施的需要，在这些接受救济的区域内对此类物品的生产和运输予以便利。
上面加着重号的词句是在“善后”问题上所达成的折衷办法。
在随后的两个协定草案中，主要的争论是关于联总的实际机构，以及关于政策委员会（或行政委员会，或中央委员会）的规模、权限和投票表决程序。在第一个草案中，规定全会（它将成为联总全体成员国的议会）“每年至少召开两次常会”，在休会期间，由全会的政策委员会对一切政策问题作出临时决定，政策委员会只由四大国（英国、美国、苏联和中国）的代表组成。
第一个协定草案（李滋…罗斯同美国委员会会谈的产物）是1942年9月提出来的，经国务卿（科德尔·赫尔）和罗斯福总统批准后，送交英国、苏联和中国政府，目的在于早日召开全体有关国家参加的救济工作会议。
结果会议暂时停止举行，因为1942年下半年军事局势呈现出惊人的不稳定；英国政府欲同它的自治领商量；美国国会选举迫在眉睫（11月份）。华盛顿的美国政府非常担忧，为“救济”而拨款，尤其是为“善后”而拨款，可能被利用为攻击政府的竞选口号。因此，关于1942年6月至9月在华盛顿所进行的活动，极少公之于众。
事实上在1943年1月之前出现了一个间歇时期。到1943年，美国的选举业已结束，并且由于阿拉曼、北非和斯大林格勒战役以及对日本的反攻，军事局势好转。此外，当时的欧洲盟国愈来愈不耐烦了，它们急于着手采购救济物资。流亡在外的盟国政府这时开始希望返回本国去，它们知道可能会遭到冷遇，尤其是如果两手空空回去的话。
1943年1月，英国、苏联和中国的代表在华盛顿的国务院同迪安·艾奇逊开始进行一系列的会谈；会谈一直进行到5月，这时总统批准了第二个协定草案，随即把它散发给其他四十个盟国和有关政府。在第二阶段的预备性会谈中，主要的分歧与争论，正如前述，是关于政策委员会（或行政委员会，或中央委员会）的体制问题。
英国政府原先赞成由英国、美国、苏联和中国四大国组成政策委员会。随后，加拿大（一个重要的物资供应国家）开始极力要求成为该委员会的正式成员。美国政府转而赞成该委员会由七国组成，其中另外三个国家则由全会逐年遴选。英国政府主要由于受到加拿大的影响，此时也转而赞成成立七国委员会的主张。而苏联政府则继续坚持成立四大国委员会，理由是，联总的体制将成为未来联合国组织的模式，遴选额外三个成员国同四大国同席共事，在一些有争论的问题上，将会产生最大的阻力。美国政府深受苏联论点的影响，转而支持四国委员会的主张，反对七国委员会，但是英国政府仍然赞成设置七国委员会，因为它认为四国委员会仅能赢得对救济组织的半心半意的支持。最后妥协的结果是将政策委员会的成员限于四大国，但更其名为“中央委员会”，并另外设置一个“物资供应委员会”，以削弱中央委员会的权限，凡提供物资的主要国家包括加拿大在内都可有代表参加物资供应委员会。当全会讨论到涉及物资供应的问题时，就邀请这个新委员会的主席参加。苏联政府同意这一妥协办法，而加拿大也满意了。苏联政府还建议，政策委员会表决一切事项时，有必要采取各国一致通过的原则。这是联合国宪章中著名的“否决权”条款的预兆。不过苏联政府这一次却作出了让步，收回了它的建议。
在这些问题上的拖延不决（1942…1943年的冬季一直是如此）很可能会破坏联总的整个规划，因为在这整个时期内，美国看来好象随时都可能放弃国际性的计划，转而采取一项独立的美国方案，就象第一次世界大战结束后胡佛所主持的救济机构一样。如果出现这种行动，那么对于战后盟国之间的一切合作关系将会是一个凶兆。
在此期间，英国政府于1942年7月成立了它自己的中东难民救济总署。罗斯福总统于1942年11月18日设置了海外善后救济执行局。11月21日，他任命纽约州州长赫伯特·H·莱曼担任该局的领导，并令其“着手组织美国参与对联合国家武装部队收复地区的灾民提供救济和其他援助等活动”。
罗斯福总统在提交国会的《关于租借法工作的第七号报告（1942年12月11日）》中说：
我们已经宣布的美国政策是：在力所能及的范围内，对我们武装部队所占领的任何地区的人民提供食品、药品以及其他必需品，以减轻他们的饥饿和病痛。……执行这一政策的方法将因地制宜而有所不同，即使在同一地区内也可能需要采用几种不同的方法。在供应物资的各种商业渠道被切断的地区，租借法可能成为进行恢复工作的手段。哪里需要分配救济物资，就可以通过租借法向之提供。……收复地区的救济善后事宜将是所有联合国家的共同责任，必须采取象军事行动那样的联合行动。成功地使我们所解放的国家恢复元气，将是缩短战争和让已获解放的人民分享胜利果实的一个重大因素。
美国政府的这些行动和声明表明了它将坚持设立一个国际救济机构的想法。1943年4月，莱曼及其特别助理休·R·杰克逊前往伦敦，讨论联总未来的各种计划。莱曼参加了盟国间委员会在4月16日召开的一次会议。他主持的那个机构起草了“美国代表团工作手册”，而这个手册就成了指导全会首届会议和其后设立联总的指南。
（五）1943年10月劳…凯恩斯代表团前往华盛顿
四大国政府所批准的关于联总体制的第二个草案于1943年5月30日分发给各盟国。9月23日又分发了第三个草案，采纳这个草案是为了照顾各盟国的意见。有三个重要问题仍待决定，那就是采购救济物资的资金来源，联总同联合委员会的关系问题以及联总的救济工作同军方救济机构的救济工作的关系问题。1943年9月，以理查德·劳（外交部政务次官，后为科尔雷因勋爵）和J·M·凯恩斯（后为凯恩斯勋爵）为首的英国代表团访问华盛顿，讨论战后的货币与商业政策。这样，他们就为1944年的布雷顿森林会议以及1947…1948年关于贸易与就业的哈瓦那会议和关于关税与贸易的总协定做好了准备工作。劳与凯恩斯还奉命就联总救济物资的分配方法以及向联总捐献资金的标准等问题，同艾奇逊和美国其他代表达成最后协议。英国代表团获得美国同意，规定联总将是一个临时性的机构，旨在通过现行的分配机构（即联合委员会）取得用于救济与善后的物资和劳务，规定联总将把这些救济品分配给缺乏外汇来支付进口商品的国家。联总将监督这些物资与劳务在各地的分配情况，并设法保证使掌握在联合委员会手中的物资与劳务得到公平的分配，即从其实际利用的数量来说，以及对一些不那么贫困但也竞相要求救济的国家的正当要求来说，都是公平的。
劳…凯恩斯代表团成功地使美国同意：联总提出的要求应当受制于联合委员会；劳与艾奇逊彼此同意的一项备忘录就成了对出席11月首届全会会议的美国和英国代表团下达指令的基础。此外又达成了协议，赞成那些对救济物资付款的政府（例如法国、比利时和荷兰）有权独自向联合委员会取得物资与劳务——这一规定促使西欧脱离了联总的活动范围，并产生了当时所未预见到的结果。还认可了联总具有处置权和否决权，以保证在各个申请国之间公平分配物资。
简言之，劳…凯恩斯代表团为联总全会首届会议做了准备工作。它制定了可行的方针，使联总在世界物资短缺时期能公平地分配救济物资，而又不打乱已经建立起来的盟国物资供应组织的机构。它还为解决联总的活动经费规定了成员国捐款的标准。
（六）1943年11月9日的最后正式协定
在这一协定上签字的有下列国家的政府：澳大利亚、比利时、玻利维亚、巴西、白俄罗斯苏维埃社会主义共和国、加拿大、智利、中国、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、捷克斯洛伐克、丹麦、多米尼加共和国、厄瓜多尔、埃及、萨尔瓦多、埃塞俄比亚、法国民族解放委员会、希腊、危地马拉、海地、洪都拉斯、冰岛、印度、伊朗、伊拉克、利比里亚、卢森堡、墨西哥、荷兰、新西兰、尼加拉瓜、挪威、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、菲律宾共和国、波兰、土耳其、乌克兰苏维埃社会主义共和国、南非联邦、苏联、英国、美国、乌拉圭、委内瑞拉、南斯拉夫。
因此，参加者计有四十八个国家。
在序言中规定了联总的任务如下：
1。 提供衣、食、住方面的援助与救济；
2。 协助联合国家武装力量所解放的任何地区的人民预防疫病，恢复健康；
3。 安排遣送战俘及流亡者返回家园；
4。 协助恢复迫切需要的工农业生产，恢复必需的服务。
协定的第一条非常详细地阐述了序言部分所揭出的任务，规定了总署的权限、宗旨和职能。
第二条载明联总的会员将是签署协定的各国政府以及以后可能申请入会的政府。
第三条规定了作为总署决策机构的联总全会的体制（全会的例会规定一年不得少于两次，必要时得召集特别会议）；规定了中央委员会的体制（由中国，苏联、英国及美国代表组成，以署长任主席，署长无表决权）；规定了供应委员会、全会欧洲委员会以及全会远东委员会的体制。全会欧洲委员会将接替欧洲战后救济联合委员会（即李滋…罗斯委员会）并接收后者的案卷。还授权全会可根据需要设置其他常设的区域性委员会。
第四条：行政权属于署长，署长由中央委员会一致推荐而由全会任命；全会得根据中央委员会一致通过之意见而罢免署长。署长享有全权；可以任命副署长；他应就联总活动总的进展情况向中央委员会以及全会提出定期报告；他也应就每一地区的活动进展情况安排定期报告。
第五条：各会员国政府应为支持总署而负担费用。由此而获得的供应品与资源应由署长加以审查，会员国政府在其领土以外的地区采购物资，须与署长磋商后始得采购。
第六条：署长应提出年度预算，必要时再提出追加预算，经全会核定的预算总额，须依照全会所定比例，分摊给各会员国政府。
第七条：任何地区如尚有战事，非经该地区军事指挥部的许可，总署不得在此开展救济工作。
第八条：此协定经全会三分之二的票数通过，可以修订，但协定中涉及第三条与第四条的修订，在全会的三分之二票数中，须包括中央委员会务会员国的一致同意。
第九条：本协定对各签字国自其签字之日起生效。
第十条：任何会员国政府在本协定对该政府生效六个月后，有权通知退出联总，而此项通知则在其送达十二个月后生效。
（七）资金的供应
根据联总协定创建了主持救济事宜的机构；这个机构将由各会员国政府在“其宪法规定之主管机关许可范围内”捐助资金，来给它提供动力。
联总筹备时正当战争时期……没有人能够预言获得解放的国家的需要究竟有多大，也没有人能够预言提供救济物资的政府究竟掌握着多少资源。这里有很多变数，唯一的常数也许是救济的需要将超过满足这些需要的资财。
美英两国政府就如何筹措救济资金的问题，经过长时间的讨论，明确了：
对行将采纳的一切财务计划具有重要意义的一些普遍原则。第一个原则是，接受救济不应当引起债务负担。第一次世界大战后，救济主要是通过贷款获得资金。……从理论上说，这类贷款必须偿还，事实上�