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得怎样操纵官方机构，而耳善于运用个人干预绕过政治障碍的人的权力。掌握这种权力的人属于一个狭隘的阶层。这种人通过考试进入官场，因而使得长期的法定训练成为必不可少；他们享有一种实际上是绝对的任职的保证；他们习惯于对上级百依百顺地服从，就象他们希望下级所做的那样。这种情况自然而然地助长了一种信念。这种信念在别处的文职官员中也是众所周知的，即管理国家的事最好让专家们去干，公众干预国家事务的机会应当减少到最低限度。这些人不仅给中央政府，而且也给许多地方政府提供了工作人员、因而人们能够普遍感到他们影响的存在。
特别在美占区作了许多尝试，去扩大招聘人员的基础；打破机关内部严格的级别界限；不那么强调法定的训练：使服务条件和指派人员的条件在很大程度上受到外界的控制；尤其是坚持这个原则，即一个官员在积极从事政治活动以前必须辞职（而不仅仅是调动工作）。但是，德国的文职人员，一直持有某种正当理由，自认为是一种胶合剂，能团结整个国家渡过风暴，证明他们既难以说服，也难以强制。在占领期间的各个阶段，无论在哪一个占领区，都不曾证明有可能会激起足够的公众感情和兴趣来对难于处理的官场强行改革，因而这方面发生的变化就相对地要小些。至于州一级以上，占领国的官方意见认为，只应该建立波茨坦协定规定的中央行政部门；占领区边界只不过作为军事边界这一概念，排除了在占领区一级建立德国行政机构的任何必要。俄国人却首先违反了这点，于1945 年7 月至10 月间在他们的占领区建立了十二个中央行政部门。如果这些部门的真正目的是要充当波茨坦协定规定的全德机构的缩影，那么，法国人的坚决反对，却使这些部门只具有管理苏占区的表面任务。共产党人似乎没有实行绝对的控制；许多工作人员具有中产阶级的背景，或者是社会党人。主席和副主席都山苏联军政府任命，只有三个部门的主席是共产党人，虽然值得注意的是，除了三个部门之外，所有其他部门至少有一个副主席是共产党人。
起初，这些部门只起顾问作用，它们不直接对州政府发指示，而是通过苏联军政府与之联系。然而，随着它们影响的加强，就渐渐感到这个办法太转弯抹角了。它们不仅开始发布命令，而且在1947 年，有一次当州一级的立法被认为导致了中央计划不能完成时，它们就把立法取消了。只是由于建立了一个中央经济委员会，才使一场正面冲突得以避免，这个委员会由勃兰登堡和萨克森的经济部长担任正、副主席，并有中央各部门和合适的党派组织负责人参加；据认为这个机构发布的命令，考虑了州的意见，从而不至于伤害州的感情。在本书涉及的时间内，象苏占区那样的全区代表大会是独一无二的（当然，除了党派的代表大会之外）。甚至在由于法国人在管制委员会上的阻挠而无限期推迟了建立中央行政机构的可能性之前，美国人早在1945 年10 月；也已开始对建立一个占领区的权力机构采取行动了。美占区三个州的总理受到鼓励，通过每月在斯图加特与克莱将军会晤一次，行使一种协调机构的职200 能。这种州标委员会开始时只起最低限度的秘书处的作用，后来逐步扩大了它的职能范围。1946 年1 月在法兰克福设立了一个隶属于州际委员会的运输部，管理整个占领区的铁路、公路和水路这输；同时，还在慕尼黑建立了一个邮政部。1946 年3 月设置了一个掌管全占领区粮食和农业的专员，接着在5 月间又设置了一个掌管和控制物价的专员。6 月，每个州总理又委派了一名代表于休会期间在一个常设的部里工作，其下已设有六十八个附属委员会，配备了下级官员。1947 年3 月州选举之后，由于从三个州议会中抽出七十二人组成了一个咨询委员会，加强了州总理的权力；这种形式的委员会一直保持到1948 年6 月为一个双占区的机构所代替为止。英占区的情况发展得比较慢。1945—1946 年冬，为了解决个别问题（明显地是粮食问题），建立了德国的各种行政机构作为英国管制当局的必要助手。这些机构如要向州政府下达贯彻实施的命令，必须同时通过英国的渠道从占领区一级向州一级下达同样的命令。1946 年3 月，这些机构在明登合并成德国经济顾问委员会；这个机构到7 月份（当它开始接管某些行政职能时）
拥有将近四百个工作人员。然而，在这个阶段，这个机构的发展却被双占区的联合所阻止；之后，它就被吸收进上述的双占区机构中去了。这些双占区机构由于没有具备可以恰当地称为立法的职能，因而不大象卅际委员会，例有些象苏占区的中央行政机关。在英占区，制定法律的职能在占领区咨询委员会中得到了发展；1946 年3 月6 日，该委员会在汉堡举行了第一次会议。委员会的组成人员有五个（后来是四个）州的行政首脑，四个在要政党的首席代表，两个工会会员，两个合作会社会员，十一个属于占领区中各种职能机构的德国负责人（当然，其中有些也是德国经济顾问委员会的成员）。委员会设有一个由德国人组成的秘书处和一个由英国人组成的联络部。
会在成立初期只能讨论由英国当局交付讨论的一些事情201 （诸如土地改革和划定州界等）；而且，只能在其议事日程上列入经英国同意的一些项目。如果委员会的重要性一开始是受到限制的话，那么，罗伯逊将军却煞费苦心地加强了它的重要性；他亲自参加它的大多数会议，并且作了指示，占领区内通常发布的所有法令和指令必须征求它的意见（虽然不一定被采纳）。
为了处理由此产生的事务，委员会建立了若干小组委员会。1947 年6 月州选举以后，委员金改由各个州议会选出的议员组成；一年以后，它就被并入一个双占区机构中去了。委员会自始至终都是作构一个咨询机构而存在。但它的影响和威信却不断地得到加强。
在法占区，一个协调的民事行政机关于1946 年1 月在科布伦茨开始行使职权。但是，由于法国当局在中央集权问题上的观点依然如故，这个机关从不具有真正的意义，这是不足为怪的。另一方面，相当多的协调工作都由法国人自己去完成。
1946 年10 月4 日和5 日，英占区和美占区十一个德国州政府的首脑根据他们自己的倡议，在不来梅举行会议。在苏占区和法占区的对等人物也受到邀请，但在最后一刻，前者送来了托辞，后者派来了观察员。会上一致同章，要求盟国管制委员会为全德国建立一个州际委员会和一个议会的时机已经到来。会议还通过一项决议，要求为进行各种贸易交流开放占领区边界，以此作为恢复工商业的第一步。这两项决议对于贯彻他们所提出的政策时将会遇到的实际困难均未多加考虑，因此除在公众中产生一些影响外，结果是一无所获。为了消除在非纳粹化标准和程序问题上的分歧，还建立了一个由每个州各派一名代表组成的委员会。盟国当局没有鼓励——但也没有否决——重复这种试验；1947 年6 月6 日在慕尼黑又召开了第二次会议，讨论经济问题。法占区代表没有获准去出席这次会议；而苏占区代表则在其他代表拒绝讨论这个国家的政治统一问题时，退出了会议。会议通过了几项报当含糊的决议，要求盟国澄清德国的政治前途，增加粮食供应，在经济事务上给德国人更多的发言权。这些决议的卖际效果等于零。
从上述情况可以清楚地看出，或许除了在苏占区之外，其他占领区当局对于提供任何中央政府性质的东西这一问题都采取了实验性的和谨慎的姿态。这样做不仅符合波茨坦会议规定的政策；而且英国人和美国人长期202不愿做出任何事情来减少在占领后期从政治上重新统一德国的机会。可是，另一方面，给予每一占领区某种协调的权力是必要的；甚至法国人也意识到这一点。这个问题不可能指望盟国管制委员会发布指示；法国人以及后期的俄国人准会对任何这样的建议进行抵制。结果，英古区和美占区各自所采取的步骤不相一致，与俄国人的布置也不统一。对德国人来说，这些步骤显得不必要地缓慢而不完整。如果德国人或占领国本身的短期利益是有决定意义的话，早期在尽可能广泛的地区实行集权，本来会有很多好处。但是对于要求把分散作为对付一个强大和独裁政府的解毒剂来说，集权则是完全背遭而驰的。而且，对一个如此羡慕军装的民族，在其生活中灌注一些异样的内容，不是没有道理的。
整个行政问题是一个从盟国管制委员会方面显然得不到丝毫启发的问题。如果人们想到盟国管制委员会成员之间的意见分歧，不仅表现在合宜的组织形式上，而且还表现在对“民主”一词的解释上，这就不足为奇了。唯一稍有意义的决定要算是1945 年12 月规定六条选举原则的协议。虽然这六条原则在执行过程中是受人称颂的，俄国人却证明这六条原则解释起来可能产生极大的差异。除了波茨坦协定所规定的内容以外，对于哪些权力应属于中央政府和哪些权力应留给州这个基本问题，从未达成协议。当问题提出时，总被一些人零零碎碎地应付过去。这些人与其说是立宪理论和文宪程序的专家。不如说是一批行政官员。他们从德国外部得到的指导，只是分散权力的要求，此外几等于无。除了进行州的划分以外，制订联邦共和国的宪法草案要留待德国人以后去解决。在地方政府部门，引进了许多改革，但站得住脚的却寥寥无几。在这种情况下，付出的辛劳也许好象是不得其所。但是，地方事务的自决是不让中央政府过分强大的最好办法，而抑制中央的权力乃是“占领的基本目203 标”之一，这是毫无疑义的。困难之一是国际力量和经济力量把可以用来说服德国人相信这些变革的价值的时间缩短了。力量在思想还没有足够时间扎根之前，就得撤退。如果说这是不可避免的，那只能提出这样一个问题：战胜国联盟中的任何一个成员国，它的“基本目标”应当是什么？
第二节 政治
在德国重建民主，显然取决于恢复党派制度，而恢复党派制度则是盟国政策的主要特点之一。英美人会促其发展，自不待言；而俄国人也参与并确实领导了这一运动，乍看起来比较使人感到惊奇。的确，早在1945 年7 月25 日，他们就在全占领区登记共产党员，允许他们重整旗鼓，给予他们可靠的有利条件。但是象在其他“人民民主国家”里一样，他们不想给予共产党员独占的地位。社会民主党、基督教民主联盟和自由民主党不久以后就获准开始活动了。这样做，究竟在多大程度上体现了他们希望按照与其盟国相同的方针来行事，究竟在多大程度上他们急欲在当时建立一套政治机构以便在日后好让他们控制整个德国，那就很难说了。如果两种动机都能使同一行动成为可取的话，他们就可希望干了坏事而被认为是无辜的。他们在别处推行的政策也表明了他们忠于马克思主义的理论和列宁主义的实践，懂得在共产党人牢固可靠地实行专政之前能够取得资产阶级全面合作的种种好处。甚至在一开始，他们就设法让共产党人占据要害职位。
在美占区，各党派于1945 年8 月27 日获准在县一级建立组织，于1945年11 月23 日获准在州一级建立组织，于1946 年2 月获准在占领区一级建立组织；根据要求，各党派需将各自的纲领呈交占领当局，并且定期汇报活动情况。活动经费的详细来源必须随时提供，领导人的履历要经过周密审查，不管怎样，在一段时间内是如此。未经美国人同意不得召开公众大会。各种政治文献的抄本必须呈送情报管制当局。制服、徽章、袖章等，根据管制委员会命令，均需禁止。总而言之，他们希望各党派宛如缸中金鱼，一举一动不得越雷池一步，尽管当主要政治人物被认为确有真心诚意之时，规章条例可不十分严格执行。1945 年9 月14 日，陆军元帅蒙哥马利宣布允许各党派在英占区内成立组织，“以便在德国发扬民主精神，为日后进行选举作好准备”。控制各党派活动的20 章程与美占区的章程大同小异。在法占区，发展比较缓慢，活动带有条件，要接受德国只应是一个松弛的联邦的原则。
在早期，占领区边界仍被视为次要的问题，除某些地方性的特殊情况外，各党派在三个主要占领区内都是在相似的基础上组成的。�