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原来在武昌起义之后，革命派试行组织共和政府时。他们本来决定以美国政府为蓝本，采行‘总统制’。等到后来中山决定让总统大位于袁时，为防止袁氏独裁专制，党人乃又决定放弃美国的总统制，改采法国式的‘责任内阁制’。因此以宋教仁为首的法制委员会，乃由宋氏执笔，于一夜之间草拟了一部具有宪法效力的‘中华民国临时约法草案’。旋经参议院三读通过，并由临时大总统孙文于民国元年三月十一日，明令颁布施行，是为中华民国的第一部基本大法。这就是中国制宪史上赫赫有名的‘民元约法’。
当袁世凯接替中山为第二任‘临时大总统’时，这部‘民元约法’也是他就任总统的法律基础。按约法规定，中华民国中央政府是一种‘责任内阁制’，总统只是个荣誉职位。可是这项革命党人试图限制袁氏独裁的设计，很快的便被袁氏所逆转了。当时中华民国的第一任内阁总理，袁的老友、国民党的新党员，和孙中山的小同乡、新朋友──唐绍仪，曾认真的加以推行。但是他只做了两个月责任内阁的阁魁就挂冠而去，继任者就变成袁总统的鹰犬了。
迨民国的第一个国会在民国二年之初正式诞生，新成立的国民党，在选举中大胜，成了国会中的多数党，年方三十三岁的多数党魁、野心勃勃的宋教仁，正预备按他自己主稿的‘民元约法’，来组织‘责任内阁’，想不到他竟因此而招致杀身之祸，其后在‘宋案’的骨牌效应之下，孙袁双方都不依法行事，自此枪杆出政权，新成立的中华民国也就再无法统之可言了。
孙中山的‘二次革命’（一九一三），被袁氏削平之后，袁当上了正式大总统，经过一番手脚，便废除了那个实行‘内阁制’的‘民元约法’，而于民国三年（一九一四）五月一日，另行颁布一套实行‘总统制’的‘新约法’了，故事复杂，事详前篇，此地就不需多赘了。
迨袁氏暴毙之后，南北统一，全国称庆，南方的护国派乃联络继任大总统黎元洪，坚持恢复‘民元约法’和‘民二国会’为南北恢复统一的主要条件。所幸当时身任国务总理的段祺瑞，对新旧约法之选择并无成见，盖按‘新约法’主政，则直承袁世凯之衣钵，虽是段之所望，然改依‘旧约法’主政，实行‘责任内阁制’，亦正是现任内阁总理的段氏之所好也。因此在黎的坚持、段的支持之下，黎段的新政府就废除了袁氏的新约法，而改行旧的‘民元约法’了。
既非‘内阁制’，也非‘总统制’
按‘民元约法’，北京政府原是实行‘内阁制’的，但是在黎段联合当政时期，这个北京政府却变成个既非‘内阁制’，也非‘总统制’的非牛非马的政府。这也就是当时北京政府之内，派系斗争底最大的乱源所在了，何以如此呢？原来按政党政治之常规，实行内阁制的政府，理应由国会中的多数党的党魁，来组织所谓‘政党内阁’。可叹的是，这次恢复了权力的国会，原已残破不堪，却没个多数党可以组阁，更没个可以代替段祺瑞来出任内阁总理的党魁。
更可叹的是，段祺瑞这位现成的阁魁，在国会内也没个他自己的政党。国会之内虽也有极少数，有心拥段以自重的小派系，甘心作为段的御用鹰犬，但是这些自称‘中和系’的小党派拥段原属借势，影响力太渺小了，造不成气候，因此段要组阁，就非向其他党派，尤其是人才济济的国民党借材不可了。
再者，按约法，黎总统虽是个‘虚君’，但是按挥之不去的中国传统，中国历史上除汉献帝和刘阿斗之外，有几个国家元首真是虚君呢？黎元洪这位开国元勋，又怎能甘心作汉献帝和刘阿斗呢？他不但自视是段的上级，那些拥有军政实力底南方的革命派和护国派群雄，也都要利用他来和北洋系争权。有了这些南方的实力派作后盾，他就更不是虚君了。
更可笑的是，段祺瑞这个封建传统出身的老藩镇，也没有把自己上司真正当成虚君的习惯，他也认为黎元洪是他底上级，是应该享有若干实权的大总统。因此段系人物中只有个精明强干、有现代头脑，而自视过高的政客徐树铮，真把‘民元约法’当成护身符，而敢于去黎的总统府替段总理背黑锅，不时的颐指气使一番。因此，他这位秘书长也就变成反段派底众矢之的。黎大总统和黎系人物，非把他赶出国务院不可。这也就是拙著前篇所说的徐孙（洪伊）之争的关键所在了。
总之，这个转型期的北京政府，实在是个黎段共治的两头马车。黎认为段祺瑞是由他特派的部属，组阁时阁员的遴选，他也是责无旁贷的。因此，黎的心腹肱股──孙洪伊，也就应运出任段内阁中炙手可热的内务总长了。段虽视孙为背上之芒，段派中的徐树铮更视之为眼中之刺，亦无可如何也。
再者，在黎段的联合汲引之下，带有国民党籍的伍廷芳、陈锦涛，和程璧光就分别出任段内阁的外交总长、财政总长，和海军总长了。因此这个段总理，如真的负起‘责任’来主持国家大政，如参加欧战、举借外债、发行公债、废督裁兵，乃至一般的内政外交政策，而与阁员发生了龃龉之时，这些有举足轻重地位的阁员，由于不同党派，而闹出双重忠诚（doubleloyalty）的政治问题，来个联合杯葛或辞职，段总理就要变成孤家寡人，一个人单独到国务院去上其独人班了。
笔者作此事实的叙述，一般读者看来，可能认为是在说故事、讲笑话，来奚落我们的段总理，其实这只是个真实的故事。您怎能相信，在后来‘参战案’的高潮期，国民党籍和黎系阁员联合辞职，真逼得我们这位个性倔强、不善周旋，而又刚愎自用的段老总，真的一个人到国务院去办公，而上其独人班呢？黎总统就因为这位老军阀的国务院内只剩他一个人了，乃一不做、二不休的，下令把他‘撤职’。这一下才引起北洋系督军的联合造反、溥仪复辟，一大串的政潮来，迫使他向外国使馆逃难。最后还要恭请老政敌──段前总理，回来收拾残局的荒唐故事。到时再详叙吧。
长话短说，在北洋军阀集团里，黎段二人都还算是正人君子，有节操、识大体而清廉可风的、难得的政治军事领袖，而民国政局最后崩溃到底，其骨牌效应至今未息者，他二人也是始作俑者。何以如此呢？说穿了，实在是那时适当转型初期，中国中央政府还未能转出个可行的制度来。这个非牛非马的中央政府，就非出纰漏不可了。
试看段祺瑞这位所谓‘责任内阁’的内阁总理，在古今中外的议会政治史上，哪有个责任内阁之内，负责内政、外交、财政，和海军的重要阁员，都由反对派（opposition）的政客来充当呢？有之，则只有段总理一人了，真是打破金氏纪录。因此，在这个既非内阁制，也非总统制的荒谬情况之下，谁也弄不上轨道。形势比人强，史家就不能厚责于两位还是相当可敬的老军阀了。
四无的总理，粗心的总统
事情之更有滑稽者，段祺瑞既然在议会政治上如此无知和窝囊（naive），那为什么这个总理位置非他出任不可？这我们就得说清楚段氏政治实力的根源所在了。段的政治力量，是建筑在他对当时北洋系所把持的地方藩镇的影响之上。这些藩镇老爷的现代名称，便叫做‘地方军阀’了。我们读史者，不是动不动就说民国初年那个时代是‘军阀时代’吗？的确，那时中国的政权是落在军阀之手，他们并且有个松散的组织叫做‘督军团’。而这个督军团内，手握重兵的督军们，大半都是段祺瑞的门生故吏。他们为着群龙无首的实际需要，也是由于所谓旧道德，或封建道德的心理用，促使他们都以段总理、段老师的马首是瞻，这就是段的潜势力所在了。
其实段祺瑞本人倒是个四无的总理，他一无直辖的军队；二无可以盘据的地盘（像张作霖在东北，阎锡山在山西，岑春在两广那样）；三无固定的经济收入，除由英国人所控制的若干‘关余’之外，段内阁没个固定的财源。它初成立时连维持北京治安的军警、府院国会人员的薪饷，都无法按时发放，要靠有国民党籍的财政总长陈锦涛去四处张罗（见下节）；四无一个固定外国势力可以倚靠（像国共两党最初之联俄，国民党后来之联美），皖系直承袁世凯衣钵，原有其反日之传统的。段祺瑞其时之力主‘参战’，而日本尽力加以阻扰，便是段要抵制日本对山东的掠夺，皖系后来之终为日本所利用，而日本又反而支持中国参战者，那是日本在‘西原借款’阴谋得逞以后的事（详下节）。
从表面上看来，段在北京政府之内的政治基础，既然如此脆弱，以黎元洪为首的反段派，对他难免就有其过分轻视的心理了。黎元洪的错误，便是他得意忘形，眼看段老总在北京政府之内变成个孤家寡人了，就居然把他‘撤职’，这一下他就触动了一个大的马蜂之窝，群蜂齐出，督军叛变，黎老总招架不了，就只有逃之夭夭。这一来，再经过一番‘张勋复辟’的闹剧，此后在‘安福系’控制中的北京政府，才真正的成为皖系的天下，此是后话。
绝对服从V。S依法分工
皖系的政权既然靠的是地方军阀的支持，这些地方军阀又是什么回事呢？这儿也有稍事澄清一下的必要。
在上节我们不是提到传统中国有个合久必分，分久必合的‘周期’问题吗？合久必分就必然会出现王纲解纽、法统扫地、藩镇跋扈的老现象。这一现象发生在近现代中国，就是所谓‘军阀横行’了。
我们要知道，一个正常运做的国家，不论帝制或民治，总得有个维持社会安定的法统。老实说，当代中国所谓‘转型运动’，也可说是从一个老的、不合理的维持社会安定的旧法统‘转’到一个新的、现代化的、比较合理的新法统。
秦始皇以后，两千年来，在传统中国里，维持社会安定的旧法统是什么回事呢？引用一句毛语录里明确记载过的老话，那就是‘下级服从上级，全国服从中央’这十二字真言了。那是毛主席从共产党闹革命，闹出来的经验之谈。只是下面还有一句：“中央服从个人‘，他老人家不好意思说出口罢了。其实这十八个字，便是我们两千年来帝王专制制度，也就是毛主席所歌颂的’秦制度‘（秦始皇所发明的制度）的精义之所在，这也就是维持旧中国安定的’老制度‘、’老法统‘。因此从现代政治转型史的观点来看问题，毛之倾心于这项老制度、老法统，就是所谓封建反动了。
为什么呢？因为我们作为转型最后的目标，是现代化的议会政治，不是谁服从谁的制度。把它翻译成中文也有个十八字诀，那就是：“上下各有职守，彼此分工合作，大家依法行事。‘在先进的民主法制国家里，地方政府和中央政府的关系便是如此的，这就和中国式的’下级服从上级……‘那十八个字，在制度上完全不一样了。可是，这一套所谓’民主法制‘，是完全与我们政治传统相违背的洋东西。我们要把它全部学会而掌握之，非数百年不为功也。民国时代一时学不到，大家搞起议会政治来，其结果反变成既不分工、又不合作，更不依法（例详下节）。哪能不打他个头破血流，弄得’民国不如大清‘呢？
因此，朋友，上述的老制度、旧法统，不论是如何的封建反动和不合理，它却是在中国一行两千年、有效率的制度。我们既然搞不出个新制度来代替它，弄得无法无天，全国大乱，那就反不如保留这个有效率的老制度为佳了。这也就是民国初年的老百姓，抱怨‘民国不如大清’，当前大陆上某些保守的中国人，还在怀念‘毛主席时代’的道理了。
这也是‘历史三峡’中，逆水行舟，不进则退，时时都要发生‘回水’最主要的原因了。这也就是民初的黎段交恶的症结所在了。在他二人之间的政治运作，没个制度可以遵循，维持旧中国安定的下级服从上级的‘老制度’已经不存在了；依法分工合作的‘新制度’还没有建立起来，他二人之间一旦发生了疙瘩，不论是大是小，不论为公为私，都无法和平解决了。把话说清了，则黎段之间的问题不得解决就没什么费解了。
王纲解纽，藩镇跋扈的现代版
在拙著前卷‘袁氏当国’中，我们曾提到民国元二年间，袁世凯和国民党之争的问题也在此，那个原有的‘老制度’没有了，按议会政治