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吏员之“缺”的数目，在名义上要比文官多一倍以上，实际数目却可能多出三到五倍。严重超编的吏员靠什么生活？中央财政没有他们的位置，但他们的生活却很不错，因为他们是各种工作的具体执行者，收取陋规和常例的机会也多得多。
官僚体系中的吏，在名义上要比吏员数量多，但实际上的数量要多出数倍以至数十倍。这批数目惊人的差役几乎没有正式收入；他们主要靠陋规和常例生活。
到了官场的最底层，也是潜流网络的最底层，直接与老百姓血肉相连的毛渠系统。实际上，最基层的毛渠系统是最稳定的，就好象基本建筑材料一样，不管建筑式样或表面装修如何随着权力分布的变化而花样翻新，基本构成总是一样的，永远是衙役们面对老百姓的那副抽水机嘴脸。
毛渠系统中体现出来的实力格局，属于加害能力相差悬殊的抽水格局，而不是利益交换格局。
总之，在潜流的发源之处，官吏衙役们拥有重重保护之下的合法伤害老百姓的权力，至少是低成本、低风险伤害老百姓的实力，平民百姓几乎没有任何合算的反抗手段。刘谨潜流的水量如此充沛，如此源远流长，秘密就在于：虎狼与牛羊的伤害能力相差悬殊。
明朝一千一百多个县，表面上看来都是相等的行政单位，但实际上每县税粮总数不仅不同，而且相去极远；在多种情形下，总数一经规定，就因袭而不加修改，一个富裕的县份，其税粮总数可以是一个穷僻县的三百倍到五百倍。
百姓缴纳税粮，在规定的数字之外尚有所谓的“常例”，即各地方官按照习惯收入私囊的附加；层层如此。地方官向上交纳税金税粮，，总是先扣常例，至于税额是否如数，则是另一回事情。
财政上死板、混乱与缺乏控制，给予官员的俸禄又微薄到了不合实际，官员们要求取得额外收入也就是不可避免的了。地方官的“常例”是一种普遍的不成文的制度。即在规定的税额以外抽取附加税：征收白银，每两附加几分几厘，称为“火耗”；征收实物，也要附加几匹几斗，称为“耗米”、“样绢”。除此之外，一个地方官如县令，其家中的生活费用、招待客人的酒食、馈送上司的礼物，也都在地方上摊牌。对这种似合法又非合法的收入，中央听之任之而又不公开承认。在各地区之间，这种收入则漫无标准，因为一个富裕的县份，税收上加几分几厘，县令就可以富得流油；而一个贫穷的县份要征收同样的数字，则已是暴虐的苛政了。这些情形使得所谓操守变成毫无实际意义。
更难判断的是京官的操守。他们没有征收“常例”的机会，而全靠各省地方官以礼仪为名赠送的津贴。银子源源不断地流入北京，尤其在考核地方官的那一年为数最多。
在文官体制上，普遍使人感到困难的是各级地方官没有实际能力足以应付环境的变化。他们没有完全驾驭下级的能力，因为各人自抽“常例”，即下级也拥有财政权；人事权则集中在北京，对下级的升降奖惩只能建议而无法直接处理。
学者吴思在《我认出了一个小物种》中对潜规则的形成做了进一步的分析。
明清两代依靠运河南粮北调，供应京师和边防，维持漕运近600年。围绕着漕粮的征收和运输，生长出一套盘根错节的潜规则体系，专用名词叫“漕规”。
“漕规”是对法定利益分配方式的私下修改。漕规在历代都遭到禁止，江苏常熟县有六块禁止漕规的石碑。但经过数百年的博弈，谁输谁赢早已见分晓，各个群体利益相制，摸索出一套各自相安无事的规矩。百姓应该出多少血，各级官员应该分多少利，彼此形成默契，构成了稳定的均衡状态，形格势禁，改动非常之难。石碑上面的正式规则有一种用处：它显示了漕规的不合法。这是潜规则分配体系的一个大把柄，“漕口”机敏地抓住了这个把柄，并且借此安身立命。漕口熟悉信息通道，拥有信息优势，他们是一张可以伤害漕规的嘴。意识到这些，就可以领会到“漕口”而字的贴切和传神。“漕口”是湖南人的叫法，在江苏叫“白颈”。这说明“漕口”这个社会集团普遍存在，漕口集团的规模颇为可观，集团分取的利益和资源已经不是小数。
“漕口”是指一些刁劣的穷酸秀才组成。他们拥有一般百姓所缺乏的优势：一是读书识字，了解朝廷法规；二是经常与官吏交往，知道官吏们违法分肥的内幕；三是与更高级别的官员有私人关系，可以通过他们向上反映情况；四是他们已经进入吃官饭的队伍，拥有比平民更多的权利，而官吏要收拾他们又难免惊动上级；五是人多集中，很容易通过集体行动分担风险，暗害一两个人并不能解决问题。
漕口集团在与漕规集团的斗争中，需要把握好分寸。这个分寸就是：要让分享漕规的利益集团认识到，如果他们不肯与漕口分肥，自己就别想继续吃肉；事情闹大了，闹地上级不得不介入，不得不公事公办的程度，漕口固然要吃亏，而既得利益集团吃亏更大，损失将远远超过漕口索取的那些银子。两害现权取其轻，还不如及时让步。正因为算准了让步是漕规利益集团最终的合理策略，漕口才敢铤而走险。
漕粮的陋规定滋养了一个庞大的利益集团。作为一套潜规则体系，漕规私下划分了官吏集团、漕帮和农民集团的利益疆界，安排了官吏集团内部的分肥次序和份额。经过反复教量，在漕口与官吏集团之间确立的利益再分配方案，又属于什么“规”呢？古代把它叫做“白规”。“白规”可以理解为白食漕规，也可以理解为没有官吏身份的白丁分享漕规，还可以理解为借白吃黑而形成的分肥规则。潜规则是在暗中进行的，而白规却以暴光相威胁，这正是抓住了潜规则体系的致命弱点的一击，白规依靠公开打官司的威胁而扩大分肥的数额。
不同于西方国家的三权分立，中国也存在三种并非分庭抗礼的权力：即党、政、司法（主要指公、检、法系统）权力。这三种权力既以党权力为中心，又在具体运用上各有其特殊性。虽然说不上相互制衡，却也各有一定的独立性，只有通过利益交换才能联结通畅。
被视为权力顽症的腐败，其实是一种高风险性的操作，它之所以能够普遍弥漫，是因为腐败者一开始就意识到了风险，一出手就两手抓：既致力于增强以权攫利能力的关系网，又着手编织预防风险的保护网。这两种网络往往是交织重叠的。经过多年的精心培育，今天腐败的层出不穷、屡禁不止，证明了腐败网络已经无孔不入，已经覆盖了党、政、司法三种权力体系。在不同位置上执掌不同权力而又互相能够发生作用的人，因为互相需要，已经通过利益交换形成了一张张大网。从某种意义上说，他们已经形成一个个“利益共同体”，形成了一个个利益分肥机制。掌握不同权力的人，分别处于分肥机制的不同位置。
这种共同体兼有以权攫利和自我保护两大功能，具有顽强的生命力和反治理能力。以权攫利在大多数时候都必然要损害其他人的正当利益，当受损者起而反抗时，他只能求助于体制本身提供的“合法途径”。而这些途径都掌握在权力者手中，往往早已被纳入腐败关系网的一部分，成为共同体的一个成员。即使当时没有被纳入，事件发生后也很快会被纳入。保护网是不允许出现致命缺口的，这样的缺口一旦被发现，保护网的所有触须都会向此处延伸，直至将其包裹在网中。抗拒纳入者将要面对整个关系网的压力和排斥，不可能持久。
历时多年，这已经沉淀成了官场潜规则，甚至已经成为全社会共同默守的潜规则。谁都知道遵循正常途径公道难求，只有与关系网攀上关系才好“办事”，而且办事只能通过利益交换，必须付出代价。你首先必须承认对你实施利益侵害的人的不正当利益也具有某种正当性，然后才能通过关系网在付出代价后讨回部分利益，并且还不能对关系网造成伤害，这就是在中国办事的潜规则。因此，无论是纪检、监察、还是检察部门，接到举报其实都很高兴：生意又上门了，而且必定是赚钱买卖——如果被告是自己关系网中人，此举报即可作为自己在共同体内要求增加分肥的筹码；如果被告不在自己关系网中，要么他会通过其他关系婉转过来，这样就可以扩大增强自己的关系网；要么他只是个“无能之辈”，可以“从严惩处”，既可以正面邀功，又可以背面立威。
《中国青年报》2005年11月2日报道：安徽省阜阳市物价局局长张洪钧因为调查并制止教育部门乱收费遭到阻挠，被迫辞职。表面上看，这是张洪钧个人对当地行政环境的一次抗争，但实际上却反映了国家法定规则与行政机关内部潜规则的矛盾和冲突。
合乎法律规定的严正执法为何被不合法律规定的潜规则“打败”？因为物价局的严格执法触及了包括学校、教育行政管理部门在内的一个庞大利益群体的切身利益。学校快速推进“电脑教室”建设，对于教育行政管理部门而言是一大政绩；学校与教育行政管理部门之间或明或暗的利益关系，是促成后者成为前者达到利益代言人。
在这样的利益格局下，处于强势地位的学校和教育行政管理部门，不惜侵害处于弱势地位的学生家长的利益；主管教育的“市领导”甚至不惜动用一种公共权力来限制另外一种公共权力。分管教育的副市长当然会维护学校和教育行政管理部门的利益。长官意志决定了张洪钧抗争的最后结果。
目前法治政府目标尚未完全达成，很多情况下实际上是端不上桌面的潜规则真正在起作用。在实际操作中，官员普遍不愿意冒政治风险去对抗上级。如果张洪钧选择妥协，那么这起政府内部不同行政部门之间的矛盾和冲突压根儿就不会被公开化，而会象以往那样被潜规则和长官意志消化掉。
只要政府存在不同部门和部门权限的划分，就一定会出现这样那样的权限矛盾和利益冲突。以往，由于部门之间的协调机制尚能发挥作用，再加上首长权威的存在，这些矛盾和冲突往往被内部消化，很少公开。旧有协调机制的一个显著特点是：缺乏法定规则，不够规范，效率低下，更多地依靠长官权威发挥作用。
近年来，从李昌平辞职到张洪钧辞职，一系列政府部门的权限矛盾和利益冲突被逐渐公开。这表明，我们现有的政府内部的协调机制，已经无法有效处理国家法定规则和行政机关内部潜规则之间的矛盾和冲突，越来越不适应现实需要了。这也提醒我们，必须重建政府内部行政机关之间的协调机制，更多地依靠规则治理而不是让长官意志发挥作用。
在一些观察家看来，这种规则应该能让政府内部各个分立的行政机关做到协调配合，让政府作为一个整体高效运转，同时又能实现行政机关之间的权力制衡。换句话说，一旦某个行政管理部门出现类似阜阳市教育部门的违规行为，这套规则马上就能启动，加以制止，而不是象现在这样指望某个“清官”靠个人良知来进行对抗。这也是从“人治”到“法制”的必然要求。要做到这一点，首先需要切断行政管理部门与所管理的行业和行业中的组织的利益关系。如此，才能在行政效率和实现公正之间尽量求得平衡。
张洪钧说：因为一些制度还不够完善，在转型期的中国做官，象身处阿里巴巴的山洞，到处充满诱惑。于是中国的官场被败坏了。当一个人和一群人对抗，如果吃亏，要么是这个人做错了，要么是他被人陷害了。
《南风窗》评论说：潜规则象玻璃罩子笼罩着中国官场，看不见但不可逾越，若有谁试图打破，先要考虑自己能否承受玻璃破碎后的尖锐。但是当潜规则和法律相抵触时，张洪钧以大勇向潜规则挥出重重一击。
《南方人物周刊》在采访教育部副部长张保庆时问到他是否与官场“潜规则”有过正面冲突？他说：很长一段时间，他的一个困惑就是：为什么官这么难做——如果让上面满意就不能让下面满意，如果让下面满意就不能让上面满意——怎么就不能同时让上面下面一起满意？所以，很多官最后就只钻研“如何处理好和上级的关系了”。“当部长、副部长，主要是处理好和上级关系的问题。”，“现在做人、做官的标准越来越低了。本来当官不贪污、不受贿是起码的道德约束，现在这样的都成模范了。”
改革开放使原来行政主导型的社会秩序被破坏了，集体的色彩淡化，人