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切，这本身便是一种极其必要的预见了。
因此，就绝不能要求把政治制度坚硬化到竟致于取消了
那种使法律中止生效的权力的地步。就连斯巴达也都曾让它
的法律休眠过。
然而，唯有最大的危险才值得去冒变更公共秩序的危险；
并且除非是在涉及国家生死存亡的时候，否则人们是决不应
当停止法律的神圣权力的。在这种罕见而又显著的情况之下，
人们便以一种特殊的行为而把维护公共安全的责任托付给一
个最值得信任的人。这一委托可以按危险的种类而以两种
方式进行。
如果为了挽救危局，只需扩大政府的活动就够了的话；那
末，便可以把政府集中在它的一个或两个成员的身上。于是，
这里所变更的便不是法律的权威，而仅仅是行使法律的形式。
如果危险已到了这种地步，以致法律的尊严竟成为维护法律
的一种障碍；这时候，便可以指定一个最高首领，他可以使
一切法律都沉默下来，并且暂时中止主权权威。在这种情况
下，公意是无可怀疑的；并且很显然，人民首要的意图乃是
国家不至于灭亡。采取这种方式时，立法权威的中止并不就
是消灭；行政官可以使立法权威沉默，却不能使之发言；他
可以控制它，却不能代表它；他可以做一切事情，但是不能
立法。
第一种方法是罗马元老院所采用的，它以一种庄严的仪
式授权执政官来保障共和国的安全。当两个执政官之一任命
一个独裁者的时候，则所用的便是第二种方法了；这种办法
是阿尔比给罗马做出了先例的。
当罗马共和国肇始时，他们每每求助于独裁制；因为国
家还没有一个足够巩固的根基，能够仅凭宪法的力量就可以
自保。这时候，罗马的风尚使得在别的时代里曾经是必要的种
种防范措施都成为多余；人们既不用害怕独裁者会滥用他的
权威，也不用害怕他会企图在任满之后仍然保持他的权威。相
反地，好像这样大的权力对于被赋以这种权力的人反而是一
种负担，因此，独裁者总是急于摆脱这种权力；仿佛取代法
律的地位乃是一种非常之痛苦而又非常之危险的职位似的。
于是这里的危险就不在于滥用权力而在于贬低权力了，
这就使我要指责罗马早期
对这种至高无上的行政官制度的
运用是不够审慎的。因为当人们把这种制度滥用于选举、奉
祀以及种种纯形式的事务上的时候，就有理由要耽心它在必
要的关头反而会变得不够坚强，并且人们也会习惯于把仅仅
是用之于无谓的仪式方面的这种官衔看成只是个空头衔。
及至共和国的末期，罗马人已经变得更为慎重了，可是
他们又同样毫无理由地吝惜独裁制，正像以往他们滥用独裁
制那样。很容易看出，他们的戒心是缺乏根据的，当时首都
力量的薄弱，在它内部那些行政官的面前反而成了安全的保
障；一个独裁者在某种情况之下可以保卫公共自由，但永远
不能觊觎公共自由；罗马的枷锁并不是在罗马本身之内铸成
的，而是在它的军队里面铸成的。马留乌斯对苏拉以及庞培
对凯撒都没有进行什么抵抗，这就足以说明以内部的权威去
抵抗外来的武力，可能期待着什么结果了。
这种谬误使得罗马人犯了重大的错误。例如，关于卡提
里那事件并未任命一个独裁者，就是这样的一种错误：因为
这一事件既然只是罗马城内的问题，至多也只是意大利某几
个省区的问题；所以一个独裁者运用法律所赋予他的无限权
威，是很容易消除阴谋的。但那次阴谋只是由于有种种幸运
机缘的偶合才被阻止；而这种机缘却是人类的审慎所永远不
应当期待的。
元老院并不这样做，反而满足于把它的全部权力都交给
执政官；从而就发生了西塞罗为着行动的有效而不得不在一
个根本要点上逾越了这种权限。如果说开头一阵的欢悦竟
使得人们赞同了他的行为的话，那末到后来人们又要他对公
民违反法律的流血事件负责，就也应该是公正的；而对于一
个独裁者，就不能加以这种谴责了。然而这位执政官的辩才
却迷惑了大家；他本人虽然是罗马人，可是他爱自己的光荣
更甚于爱自己的祖国；他追求的与其说是保卫国家的最合法
而又最妥当的办法，倒不如说是要使自己享有这一事件的全
部荣誉的办法。于是他就很公正地被当作罗马的解放者受
到尊敬，而又很公正地被当作法律的破坏者受到惩罚。无论
对他的判决的撤销是多么光彩，但那确实只能是一种恩赦。
此外，无论这一重要的委任是以什么方式来授予能，但
最重要的是必须把它固定在一个很短的期限之内，绝对不能
延长。在需要建立独裁制的危机关头，国家很快地不是毁灭
就是保全；当紧急需要过去以后，独裁制不是变成暴君制，就
是徒有虚名。在罗马，独裁者的任期只能是六个月，他们大
部分都是在期满之前就退任的。如果任期规定得再长，他们
或许还会企图再加以延长，就象十人会议对于任期一年所做
过的那样。独裁者只许有时间来应付使他被选为独裁者的那
种紧急情况，但不许有时间来梦想其他的计划。
第七章 论监察官制
正如公意的宣告是由法律来体现的，同样地，公共判断
的宣告就是由监察官制来体现的。公共的意见就是一种法
律，监察官就是这种法律的执行者；并且监察官也照君主
的前例那样，是只能应用于个别的情况的。
因此，监察官的法庭远不是人民意见的仲裁者，它仅仅
是人民意见的宣告者；只要脱离了人民的意见，它的决定就
是空洞的、无效的。
要把一个民族的风尚和他们所崇尚的对象区分开来，那
是徒劳无益的；因为这二者都依据同一个原则，所以必然地
混在一起。在全世界的一切民族中间，决定他们的爱憎取舍
的决不是天性，而是意见。只要矫正人们的意见，他们的风
尚自然也就会纯正。人们总是爱好美好的事物，或者说，爱
好他们所认为是美好的事物；然而正是在这种判断上，人们
会犯错误；因此，正是这种判断就需要加以规范。评判风尚
的人就是在评判荣誉，而评判荣誉的人则是从公共意见里得
出他的法则的。
一个民族的各种意见，是从它的体制里诞生出来的。虽
然法律并不能规范风尚，但是使风尚得以诞生的却是立法。立
法工作薄弱的时候，风尚也就退化；而这时候，监察官的判
断也并不能做出法律的力量所不曾做出过的事情。
由此可见，监察官制也许对于保持风尚是有用的，但是
对于重建风尚却是绝对无用的。你可以乘着法律力量旺盛
的时候设置监察官；然而一旦法律丧失了力量，一切就都告
绝望了；只要法律不再有力量，一切合法的东西也都不会再
有力量。
防范公共意见的腐化，以贤明的措施来保持它们的正确
性，有时候甚至于在它们尚未确定的时候就把它们固定下
来，——监察官制就是这样来维系风尚的。决斗时要带副手
的习惯，在法兰西王国中曾经举国若狂地盛极一时，但它只
是由国王一纸诏书里寥寥的这样几个字就被废除了的：“至于
那些怯懦得要找副手的人们。”这一判断预见了公共的判断，
所以一下子便决定了公共的判断。然而当同样的诏书想要宣
布，举行决斗也是一种怯懦，——这本来是十分正确的，但
却违反了一般人的意见，——公众便对这种决定加以嘲笑；
因为对这件事，公共的判断早已经形成了。我已经在别处
说过，公共意见是决不会屈服于强制力
的，所以在为了代表公共意见而设置的法庭里，并不需要有
丝毫强制力的痕迹。对于罗马人是以怎样的艺术——而且
拉西第蒙人还要更加高明地——在运用这种已经被近代人
所全然丧失了的能力，我们是无论怎样赞扬都不可能过份的。
有一个道德败坏的人，曾在斯巴达的议会里提出了一条
好建议，监察委员们置之不理，却让另一个有德行的公民来
提出同样的建议。这对后者是怎样的荣誉，而对前者又是怎
样的侮辱啊；同时又对两者中的任何一个人都未加以赞扬，也
未加以谴责。有几个萨摩岛的醉汉玷污了监察委员的席位，
第二天就有明令允许萨摩人可以下流。这样的一种惩罚，要
比真正的惩罚来得更严厉。当斯巴达已经宣布了什么是正直、
什么不是正直的时候，全希腊却没有请教他们的判断。
第八章 论公民宗教
起初，人类除了神祇之外并没有别的国王，除了神权政
体之外就没有别的政府。他们所做的，正是卡里古拉的想
法；而在当时，他们的想法是对的。必须经过一个长时期的
感情上与思想上的变化之后，人们才会决定以自己的同类作
为自己的主人，并且还自诩这样做会有好处。
每一个政治社会的头上都奉有一个神；仅凭这一点就可
以知道，有多少民族就有多少神。两个彼此相异的而且差不
多总是在敌对着的民族，是不可能长期拥戴同一个主人的。两
支交战的军队是不会服从同一个首领的。这样，民族的区分
就造成了多神的局面，并且由此就产生了神学上的与政治上
的不宽容；我们下面就要谈到，这两种不宽容本来是一回事。
希腊人曾抱有一种幻想，要在野蛮民族中去寻找他们自
己的神；这种幻想来源于他们所抱有的另一种幻念，即要把
他们自己看成是这些野蛮民族的天然的主人。可是在我们今
天，居然还把各个不同民族的神混为一谈，那就未免渊博得
荒谬可笑了：竟仿佛莫洛克、萨土林、克罗诺可以是同一个
神，竟仿佛腓尼基人的巴尔、希腊人的宙斯和拉丁人的周彼
得可以是同一个神，竟仿佛这些各有着不同名字的虚幻的
神明至今还可以有着某些共同之点似的！
如果有人问，何以在异教时代每个国家都有它自己的
宗教崇拜和它自己的神祇，却从来不曾有过宗教战争呢？我
的回答是，唯其是每个国家都有它自己独特的宗教崇拜以及
它自己的政府，所以这些国家根本就不区别它们的神祇与法
律了。政治的战争也就是神学的战争；每个神的领域可以说
是都被民族的界限所固定了下来。一个民族的神对于其他的
民族并没有任何权利。异教徒的神绝不是嫉妒的神，他们彼
此间互相划分了整个世界；就连摩西以及希伯来人在谈到
以色列的神的时候，有时也是采取这种观念的。的确，他们
把那个被流放的、注定了要毁灭的、并且那块土地还应该由
他们来占领的民族——即迦南人——的神，是视同无物的；然
而请看他们是怎样在谈到那些抵御了他们进攻的相邻民族的
神明的吧。耶弗他向亚扪人说：“属于你们的神基抹的所
有，难道不是合法地算作你们的吗？我们也同样有资格占有
我们的神所征服而获得的土地”。在我看来，这里正是很好
地承认了基抹的权利和以色列的上帝的权利是相等的。
但是犹太人，先臣服于巴比仑的国王，继而又臣服于叙
利亚的国王，却仍然要坚持除了自己的神而外决不承认任何
其他的神；于是，这种抗拒就被认为是对于征服者的一种反
叛，并且还给他们招致了种种迫害。这些是我们在历史上读
到过的，而且在基督教之前我们还没有见到过任何其他的先
例。每种宗教既然是完全依附于规范着这种宗教的国家法
律；因此，除了奴役一个民族而外，就决没有别的方法可以
使一个民族皈依，除了征服者而外，也决没有别的传教士；而
且改变宗教崇拜的这一义务既然就是被征服者的法律，所以
在谈到改变宗教崇拜以前就必须先从征服着手。远不是人类
在为神而作战，反而正像荷马的书中所说的，倒是神在为人
而作战；每一方都向自己的神祈求胜利，并且要偿付给神以
新的祭坛。罗马人在攻占一个地方之前，先要召请该处的神
退位；当他们把塔伦土姆人的恼怒的神留下给塔伦土姆人
的时候，那是因为这时候他们认为这些神已经屈服于他们的
神，并且不得不向他们的神行臣服礼了