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作者：强世功
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“行政吸纳政治”的反思——香江边上的思考之一
强世功/著 原载《读书》2007第9期
关于港英时期香港的政治体制，有各种各样的概括，比如刘兆佳称之为“仁慈独裁制”，这种体制形成了“隔离的官僚政治形态”；英定国（G。 B。 Endecott）称之为“咨询性政府”；夏利斯（Peter Harris）称之为“无政党的行政国家”；金耀基称之为“行政吸纳政治”；关信基则干脆称之为“非政治化的政治体制”。在这些概括中，最有影响的恐怕是 “行政吸纳政治”之说。这个概括不仅影响了后来许多人对港英政治体制的认识，而且影响到对大陆政治体制的认识，比如康晓光就用“行政吸纳政治”来解读中国的政治运作，无疑是一场美丽的误会。
金耀基先生是华人世界中享有声望的社会学和人类学家。他对中国社会发展脉络有着准确的把握，对中国政治也自然有独到的理解。其《中国政治与文化》一书就是作为《中国社会与文化》的姊妹篇出版的。从这两本书的书名就可以看出先生用心良苦：在学术上是从文化的角度来把握政治与社会，在政治上是通过政治与社会两个途径来重建面向世界的中国文化/文明。这从《中国政治与文化》这个论文集的编排布局中就能清晰地体现出来。前三篇论述香港的政治体制及其转型，第四篇讲中国知识分子与大陆政治的演变，接下来两篇讲台湾政治体制的转型，然后讲儒学与亚洲的民主问题，最后一篇则直接冠名《中国现代文明秩序的建构》。从两岸三地到亚洲、再到世界，无非是讲传统中国如何应对现代性的挑战而重建中国文明秩序。在这样的思路中，“行政吸纳政治”作为对港英政治体制的概括，恰恰是要说明香港回归后在“一国两制”框架下“政治”才有了根本性的发展。这样一种对香港政治的理解与关信基所谓的“非政治化的政治体制”之说，有着同样的现实关怀。
从金先生的理论诉求和政治关怀入手，首先要考虑的是，“行政吸纳政治”所说的“行政”是什么，“政治”又是什么。尽管金先生并没有给出完整的定义，但通观全文，所谓 “行政”就是政府管理体制，“政治”就是大众（尤其是精英）的民主参与。如果香港回归后的政治体制是包含大众参与的民主体制，那么港英时期的特殊性就在于压制了代议制民主，把民主政治通过开放行政管理体制的方式吸纳掉。因此，“行政吸纳政治”实际上是一种特殊的政治安排，解决了西方政治理论中民主政治大都市中产生的香港困境。由此，金先生系统地梳理了港英政府立法局、行政局、公务员体系、市政局以及草根阶层的吸纳情况。
这个理论模式存在的问题是将一百多年来漫长的政治演变压缩到平面的并列叙述中，仿佛这些吸纳是在同时发生的。可事实上，这些不同的吸纳机制并非同时发生的。比如对草根层的吸纳是在上世纪六七十年代出现的，公务员系统的吸纳是从“二战”后开始的，而地区组织对“街坊会”之类社会组织的吸纳从一八四○年以来一直保持下来。如果省略掉这些历史演变，就看不到这种不同的“吸纳”背后所隐藏的“政治”。换句话说，“行政吸纳政治”恰恰遮蔽了“行政吸纳”本身的政治意含。这不禁让人产生疑虑：政治学的基本常识就是“政治”统领“行政”，如果说“政治”被“行政”所吸纳的话，这个“行政”又由谁来统领呢？可见，“行政吸纳政治”这个动宾结构句式缺少了主语，只有把主语找出来，才能把真正的政治问题揭示出来。
其实，谁都知道港英政府最大的政治就在于港督的殖民统治，这个政治是“行政”无法吸纳的。由此，行政所要吸纳的“政治”一定是与港督的统治截然不同的政治。如果港督统领下的行政不能吸纳这种政治的话，那就成了彻底的独裁殖民政治，正因为吸纳了这种政治，才变成了刘兆佳教授所谓的“仁慈独裁”。可见，这里行政所要吸纳的“政治”不是韦伯所谓的支配或统治的政治，不过是“参与政治”或“咨询政治”。而在支配政治与参与政治这两种不同的政治类型的划分背后，实质上隐藏着英国人与中国人关于香港主权的根本分歧。香港政治的殖民性质就在于英国人的支配政治吸纳了中国人的参与政治。在这个意义上，英国教授英定国的“咨询性政府”其实更准确地揭示了港英政治体制的实质，即英国人在咨询中国人之后行使统治。由此，“行政吸纳政治”的准确表述应当是“港督（英国人）通过行政吸纳（中国人的）政治参与”。对此，吴增定有过精彩的论述：“英国才是香港真正的‘主权者’，香港人既不能、也没有必要关心自己的政治。尽管极少数华人富商巨贾和权势人物有可能幸运地获得参政、议政的资格，但绝大多数华人则被排除在政治之外，沦为纯粹‘经济的动物’。所谓‘行政吸纳政治’不过是说，政治在香港已经变成了一种经济管理，一种地地道道的‘家政’（economy）。”（《行政的归行政，政治的归政治》，载《二十一世纪》2002 年第12 期）而要理解这一点，就要理解香港的总督体制。离开港督而谈香港的政治体制，所看到的不过是没有灵魂的僵尸，就像离开主权和支配问题谈论政治，看到的不过是表象。
迈因纳斯教授（Norman Miners）曾把港英政治制度看做是“早期帝国政治的活化石”，它反映了大英帝国治理殖民地的政治艺术。概括说来，大英帝国在香港建立的宪政体制，受到三方面的影响：一是英国本土政治的经验。〖墨斋小说：。。〗这主要是基于代议政治的议会制。二是大英第一帝国的经验教训。大英帝国在统治北美殖民地时期，由于北美殖民地人民以“纳税”和“投票”为口号的独立运动使得英国人意识到对于殖民地人民的政治参与既要提防又要诱导。三是大英帝国统治印度殖民地的经验。对于印度这样地域广袤、民族复杂的殖民地，要维持有效率的统治，就需要透过当地人原有的政治社会建制（比如土族的酋长制），实行所谓的“间接统治”（indirect rule）。大英帝国在香港实施的总督制实际上就是这三种政治经验的总结。
总督制的核心在于港督具有双重身份。他既是英女皇在香港的代表，行使皇室特权授予的权力，又非正式地成为香港殖民地在大英帝国的代表。他既是港英政府的首长，又是整个香港殖民地区域的首长。也就是说，港督既代表英国对香港行使主权统治，也代表港英政府行使治权，某种意义上还代表整个香港殖民地，从而把大英帝国、香港殖民地和港英政府三个不同身份结合于一身。港督在香港拥有绝对的最高权力，“是向女王负责并代表女王的独一无二的最高权威”（《殖民地规例》，第105 条）。总督制的宪政体制在强化总督绝对权力的同时，也强化大英帝国对殖民地的绝对控制，从而保证帝国政治的正常运作。总督制真正精妙之处并非总督的绝对权力，而是立法局和行政局的设置。行政局类似英国的内阁，属权力决策机构。立法局是专门的立法机构，但不是权力机关，对政府没有监督权等。立法局和行政局都是围绕港督组织起来的，两局议员是由港督委任的，而且港督同时担任两局的主席，对行政局和立法局具有绝对的控制权。这显然是汲取了大英第一帝国的教训。当年正是由于北美殖民地拥有独立的议会，不仅严重阻碍了总督权力的行使，而且使其成为催化独立运动的政治中心和论坛。设立隶属于港督的两局，显然是为了防止殖民地可能出现的独立倾向。
但是，港督的绝对权力通过立法、行政两局的运行，能够巧妙地回应社会发展带来的政治压力，立法局也会从咨询机构发展为“准代议机构”。比如，为了回应英国商人的政治挑战，港英政府于一八五○年起任命英资大财团出任立法局议员，一八六○年起为英资财团开放行政局。十九世纪末，随着香港华资财团的迅速发展，港英政府于一八八○年提议任命伍才为第一位立法局临时议员。这个伍才就是后来担任中华民国外交部长的伍廷芳。而到了二十世纪初期，为回应“省港大罢工”，港英政府又于一九二六年委任周寿臣为第一位华人行政局议员。
委任两局议员就是金先生所说的通过开放两局议员“吸纳”社会精英，这不过是十九世纪末以来的事情了。无论开放两局议员和公务员“吸纳”，还是扩大对草根社会的吸纳，都不过是英国人一贯采取的“间接统治”手法的延伸。对此，曾经担任第十四任港督、并创立香港大学的卢押（Frederick Lugard）在其总结英国管治殖民地的经典著作《英属赤道非洲的双重委任》（The DualMandate in British Tropical Africa）中有详细论述，它实际上是“行政吸纳政治”的精髓所在：
这种制度的基本特征就在于本地首领要成为完整行政机器的一部分。不是英国人和本地人作为两批统治者相互独立地或相互合作地发挥作用，而是由一个统一的政府来发挥作用，其中本地首领的职责被明确地加以规定，而且要承认他们与英国官员具有平等的身份。英国人与本地人的职责决不应冲突，也尽可能不要重叠。他们之间应当相互补充，而且首领们本人必须理解，除非他能恰当地服务于这个国家，否则他没有权利拥有这个职位和权力。（英文本，第204页）
需要注意的是，金先生的这篇著名论文并不是要概括港英时期的香港政治体制（这也是人们常常忽略的地方），他其实要解开“香港之长期的政治安定性”这“令人迷惑并想解开的谜”：“在这个行政吸纳政治模式运作中，英国的统治精英把政府外的，非英国的，特别是中国的社会经济的精英，及时地吸纳进不断扩大的行政的决策机构中去，从而，一方面达到了‘精英整合’的效果，一方面取得了政治权威的合法性。以是，在政府之外，香港始终没有出现过具有威胁性的反对性的政治力量，这是香港政治模式的特性，也是它政治安定的一个很根本性的原因。”（《中国政治与文化》，第43—44 页）事实上，同样的主题也出现在香港大学斯科特（Ian Scott）教授的《香港政治变迁与正当性危机》（Political Change and the Crisis of Legitimacy in Hong Kong）一书中。在这本广泛引用的著作中，斯科特教授讨论的港英政府“如何获得、维持和丧失正当性，如何为自己的统治权进行辩护，以及人民是否接受这种辩护”，因为“殖民地政权就其性质已经引发了正当性问题”（英文本，第36 页）。但同样是讨论港英殖民地政府重建正当性的政治手法，金先生的论文与斯科特的著作有两个显著的区别：
第一，斯科特教授的著作从殖民地统治者解决正当性危机的角度出发，展现了统治者的政治意志、政治智慧和政治手法，因此，“行政吸纳政治”不过是殖民统治的策略。尽管金先生也承认“行政吸纳政治”是港英政府重建政治正当性的手段，但他更强调其作为制度化、体制化的精英整合机制和政治参与模式，其目的是回应韦伯以来关于民主源于都市化的政治理论，来解释为什么都市化的香港没有出现民主政治这个问题。换句话说，金先生更多的是从中性的社会整合角度来看待行政吸纳政治的问题。相比之下，他的论述比斯科特教授的论述更少“政治” 的味道。由此产生的第二个问题是如何看待一九六七年的反英抗议运动。
第二，就金先生所关注的“过去三十年来”这个时间段，斯科特教授用了专门一章讲六十年代的“政治动乱”。他清醒地认识到，这场“政治动乱”的根本问题在于香港的统治权究竟掌握在谁的手中，由此他特别关注香港人的反殖民主义情绪，认为核心问题是英国统治者与中国臣民之间的关系。英国人不采取民主选举政治，而是建立广泛的咨询委员会和各种群众组织，进行面向基层和草根的“行政吸纳政治”，恰恰是为了维持英国人的统治。需要注意的是，一九六七年的反英抗议运动是 “二战”后世界范围内的反帝、反殖民运动的重要组成部分。其时，“毛主席语录”随着中国革命和文化大革命风靡全世界。这时英国殖民者把毛泽东强调的“军民鱼水情”看做是他们自己的政治格言，以便从中找到共产党通过组织群�