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政制发展之谜（上）——香江边上的思考之十一
强世功/著 原载《读书》2008年第10期
一九九二年七月九日，末代港督彭定康携带家人抵达香港的皇后码头。港英政府专为殖民地官员建造的码头经历了历任港督的上任和离任，一九七五年伊丽莎白女皇到访和一九九七年七月一日查尔斯王子黯然离去，都是经由皇后码头。二○○七年特区政府出于建设需要拆迁皇后码头，引发了青年一代的抵抗行动。他们要保护的不是简单的历史古迹，而是香港的集体记忆。这种集体记忆对于年轻一代如此重要，一方面是由于内地经济崛起和香港的相对边缘化，致使香港人丧失了对内地的优越感而变得敏感又脆弱；另一方面由于文化认同的阻隔，在“两制”的区别日渐模糊之时，国家认同又很遥远而变得焦虑且迷惘。在这种情况下，往日的集体记忆似乎变成了年轻一代精神成长中的成人礼。就像轩尼斯道、德辅道街、骆克道和皇后大道等这些充满历史记忆的街道名称，皇后码头与帝国司令勋章、十字勋章、骑士勋章等香港精英当年取得的荣耀一样，成为往日辉煌的记忆。
和过往港督上任一样，香港的达官显贵和普通市民自然要到皇后码头列队欢迎自己的主人。然而，让港人惊讶的是，这位末代港督一改殖民地传统，身着便服，没有佩戴《殖民地规例》明确规定的装饰着羽毛的帽子、肩章和佩剑等这些象征着帝国荣耀和威严的符号，一脸微笑轻松地与市民们招手，不像过往的港督保持威严的神色。正当香港人对港督新鲜的出场方式议论纷纷时，彭定康上任第二天，就以民选政客惯用的亲民姿态，坐地铁，挤人群，搭火车，走山路，逛“女人街”，在街头小店喝茶，接近市民。整个香港轰动了，就像神仙下凡一样，在香港一百多年历史上，港督第一次像一个普通人一样走在市民中间。而经过选举训练的彭定康，不仅善于用幽默的语言吸引市民，而且善于利用身体语言，举手投足都成了媒体捕捉的对象。
当然，彭定康很清楚，民意是由传媒塑造的。于是他的就职典礼就变成在总督府后花园会见记者，通过传媒问答大会传播其施政理念。这种类似美国总统在白宫玫瑰园会见记者的现代政治小技巧，对香港新闻界却是破天荒第一次。而在彭定康随行人员中就有来自伦敦的著名新闻统筹官员，他是营造“民意”的高手，负责每天在最短的时间将香港新闻媒体关注的问题整理出来，并制定新闻宣传计划和策略，告诉彭定康应如何回应这些问题。这样的新闻统筹官员属于唐宁街民选政客的一部分，而不属于职业外交家或殖民地的总督。由此，传媒以及传媒引导的民众就被彭定康一系列眼花缭乱的举动完全吸引住了，如崇拜演艺明星一样关注其表演。香港人晕了，仿佛沉浸在童话世界中。时至今日，迈入暮年的香港人依然津津乐道彭定康的政治表演，念念不忘往日的眩晕。
一个殖民地总督为何一反传统，以街头鼓动家的方式，把自己塑造成一个民选政治家的形象？这还得从香港政制发展问题说起。从一九七九年麦理浩访华开启中英香港谈判直到一九九七年香港回归这近二十年时间里，大英帝国一直在推动香港独立或完全自治的民主化进程。这是大英帝国惯常的撤退战略，也是撒切尔夫人为中英谈判所设定的目标规划：“我们的谈判目的，是以香港岛的主权，换取整个香港的长期管治权。……我们建议谈判如果没有进展，便应在香港发展民主架构，我们的目标是在短时间内让香港独立或自治，仿如我们以前在新加坡的做法。这将包括在香港建立有更多华人参与的政府和管治架构，令华人越来越多地为自己做主，英国人则逐渐退居二线。”（《戴卓尔夫人回忆录》）一九八四年七月十八日，港英政府赶在九月二十六日中英草签联合声明之前，发表了代议政制“绿皮书”，宣布要“逐步建立一个政制，使其权力稳固地立根于香港，由充分权威代表香港人的意见，同时更能较直接向港人负责”。由此港英政府一改立法局议员由港督任命的传统，引入了功能界别选举传统。之所以引入以团体作为投票人的间接选举制度，而非直接选举，主要目的是为了巩固港英政府与香港工商专业精英阶层政治同盟，防止中国政府支持的香港左派通过选举进入港英政府。对此，“绿皮书”直言不讳地指出：“直选选举并不是一种放诸四海而皆准的办法，足以确保能够选出一个稳定的代议制政府。……推行直接选举，可能使本港迅速陷入一个反对派系参政的局面，以致在这个关键时候，加上一种不稳定的因素。”
港英政府的目的很明确，用行政局首席议员钟仕元的话说，中国政府讲的五十年不变，并非一九九七年的香港情况五十年不变，而是一九八四年的情况五十年不变，港英政府的应对策略就是要采取“十三年大变，五十年不变”的政治战略，即利用“九七”前十三年的统治时间进行代议制改革，彻底改变香港的政体，使这种制度在“九七”之后保持不变。为此，就要将立法会从港督的咨询机构变为代议机构。一九八五年六月立法局通过了《立法局（权力与特权）条例》，赋予了立法局一些绝对的权力，与此同时推动立法局的选举，进行政权移交。
港府的代议制改革及基本法的起草和咨询，极大地刺激了香港人的政治热情，各种论证团体纷纷成立。七十年代香港学生运动中的“社会派”成为八十年代民主化运动的中间力量。如果说一九八五年的功能选举选民是七万人，但只吸引到两万五千人投票，那么到了三年之后，立法局选举就不再是功能议席的数量，而变成直接选举问题。中英谈判时期香港人在主权归属上发生了“还政于中”与“还政于民”争议，现在面对一九八八年直选问题，很快演变为“民主回归派”与“民主拒共派”的分歧。这种分歧直接导致基本法起草过程中关于特区政体的设计（参见“香江边上的思考之十”）。
英国政府必须赶在基本法制定之前推动香港代议制改革才能在基本法的起草中利用“衔接”问题影响基本法的制定。然而，“衔接”问题是一柄双刃剑，英国政府可以利用它来制约中国政府关于基本法的制定，可中国政府也可用它制约港英政府的政制改革。其时，苏联在新思维下进行民主改革，中国的经济改革和政治体制改革也在加速，中美之间处于政治蜜月期。在这种背景下，中英之间要坚持相互合作和平稳过渡。港英政府也因此否决了原定一九八八年开始立法局直选的计划，提出在合作前提下于一九九一年开始直选议员，而且直选议员的数目与基本法的规定实现了“衔接”。然而，一九八九年东欧事变以及紧接着出现的苏联解体，整个冷战似乎以西方世界的胜利而告终。在这个背景下，英美改变了对华战略，中国似乎成了西方世界实现和平演变战略的最后目标，而香港就成为首当其冲的主战场。
一九九二年六月十九日，就在彭定康出任港督前二十天，英国上议院摩斯会议厅举办了一场题为“香港之未来”的研讨会。与会发言者包括英国议会和外交部中负责香港问题的官员以及学者和专家。英国议会外交委员会主席侯威尔在题为“英国与香港：外交政策目标”的主旨演讲中明确指出，一九八九年之后整个世界的情势发生了根本改变，因此英国统治下香港的局势也应随之发生变化：
我认为我们需要将一九八四年所有的措辞加以修正。我并不是指要改变基本法中的细节，改变它的文字，我是指改变语气，改变有关一九九七年所将发生的一些事情的措词。……香港觉得自己是一个国家。一个与周围其他地区的人民有十分密切文化关系的国家。然而，它有自己的见识和声音，有权利表达它的见识和声音，有权利不让自己的命运任人摆布。彭定康抵达香港履新时，不仅须认清与赞许一切审慎的民主运动，而且要带头推动这些冲劲。我的意思是什么呢？我是指他必须逐渐让香港民众参与香港的治理工作。我是指他必须以明智而不具挑衅性的方式重新讨论香港立法局选举的民主时间表。我认为，由于世界情势的进展，这些情势将有进行的必要。（《香港之未来：伦敦研讨会实录》，台北，一九九二年，12页）
这段演讲再清晰不过地预示着彭定康主政下的香港在国际政治格局和世界历史上的特殊意义。如果说整个八十年代，由于中美战略伙伴关系使得中国在香港问题上处于主动态势，那么从一九九二年开始，英国在美国的支持下试图扭转原来的被动局面，〖墨斋小说：。。〗采取主动攻势，把香港理解为“国家”，通过政制改革的民主化运动，将香港变成一个独立或半独立的政治实体。这就是彭定康推行激进政改方案的政治实质。由此，我们才能理解，为什么英国政府一改委任殖民地官员或外交部官员出任港督的传统，委任在英国下议院选举中失败的保守党党魁彭定康担任最后的总督，也可以理解为什么彭定康抛开港督的传统政治风格，以一个选民政治家的形象出现在香港市民的面前。因为此时，香港已不仅是英国的殖民地，更主要的是英美选作与中国进行意识形态和地缘政治较量的试验场，成为对中国进行“和平演变”的试验场。
一旦明白了英美的政治目的，我们就能明白为什么彭定康把动员和塑造香港民意的支持看做是头等重要的政治大事。道理很简单，彭定康本人及其政改方案的民意支持度越高，他与中国进行政治赌博的筹码就越大，其结果造成香港内部的社会分化越大，香港与内地离心程度也就越大。英国人撤走之后，自然在中国内部播下了分裂的种子。而在英国政府看来，只有彭定康这种老练的民选政客才有能力提高港人的民主期望值。正如英国的《每日邮报》以“彭定康在香港的一场赌博”为题的社论中指出的：“潜在的危险是香港人的希望可能被刺激得过高，招致一九九七年后中共的反弹。但彭定康知道香港人愿意赌这一手，虽然有点冒险，但值得一搏。”（《彭定康政改方案面面观》，102页）
于是，彭定康在做足了民意铺垫之后，上任不到三个月，即在“施政报告”中直接提出了政改方案。核心内容包括：改革立法与行政关系，彻底取消港英政治体制中强化行政主导的“双重委任”（即立法局议员担任行政局议员），行政与立法彻底分家，从而强化立法局主导的“代议政制”，以发挥政党的作用；改革选举制度，将选民年龄从二十一岁降到十八岁；采取有利于“民主派”的“单议席单票制”；改革功能团体制度，取消了一些功能界别中的团体票，在新设立的九个功能团体中，采取所有从业人员每人一票，从而将其选民由原来的近二十万人扩大到二百七十多万人，实现了变相直选。
上述政改方案的目标就是加速民主化，扩大立法会议员的选民基础，将功能界别议员的间接选举制度变成直接选举，变相扩大立法会直选议席。因此，尽管在表面上立法会中功能议席和直选议席的比例与基本法相“衔接”，可实际上已无法“衔接”了。不同于港府此前就政制发展发表“绿皮书”进行公众咨询并发表“白皮书”阐述政府立场的惯常做法，彭定康担心在咨询中受到攻击而被迫收回，故采取先斩后奏的办法，在施政报告中直接公布了政改方案。这个方案一公布，当即获得英国首相梅杰和外相赫德的支持，赫德赞扬彭定康“透过有技巧性的途径加快和伸延香港的民主步伐”。而彭定康在公布政改方案当天晚上通过港府表示，政改方案仅仅是一种“建议”，有商讨的余地。这意味着彭定康把这个公开的政改方案作为与中国政府“磋商”的筹码。当然，这种“建议”或者“磋商”不过是外交辞令。
然而，彭定康清楚北京不会接受这个方案，而且他也没有准备让北京接受这种方案，这个方案是经过英女王批准的英国方案。英国政府的目的其实不在于北京是否接受，而在于香港人是否接受，只要香港�