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争议一开始就存在,就连“规范化服务型政府”这个提法也有争议。有必要叫这个名字吗?就没有别的说法吗?的确,“规范化服务型政府”是很拗口,但似乎也找不到更好的表述。因为只有这样说,才明白无误地表明了其性质和特征:一是规范,二是服务。这两个内容,意义都很重大,意味也很深长。
先说“规范化”。
从逻辑上讲,所谓“规范化政府”,是针对不规范或不那么规范的政府而言的。照理说,世界上不该有不规范的政府。但凡是政府,总会有所规范。就说计划经济时代吧,其实也有政策法规和规章制度,也需要严守纪律、照章办事,并不能随心所欲。随心所欲就不叫“计划”了。孟子有云,不以规矩无以成方圆,因此国有国法,家有家规。就连以“无法无天”相标榜的江湖,也有规矩和规则。民间尚且如此,何况政府?
话虽如此,具体情况却并不乐观。我们的一些地方,法律是有的,规章是有的,政策是有的,纪律是有的,原则是有的,条条框框也不少,可就是“规而不范”。为什么呢?原因之一,恐怕就因为我们没有弄明白:规矩不是规范,纪律不是法律,照章办事也不等于依法办事。我们把这些概念混淆了。那么,依法办事和照章办事又有什么不同呢?表面上看,它们在办事的时候都需要有规定和依据,只不过这规定和依据,一为法,一为章。然而这一字之差却有天壤之别。第一,照章办事的那个“章”,可以是法规,可以是政策,可以是红头文件,还可以是约定俗成。这可没有谱。第二,这些“章程”出自何方,也说不清。就说红头文件,它可能是中央的,也可能是地方的,还可能是本部门自己制定的。自己制定的规章制度自己执行,对不对,好不好,该不该,谁说得清?第三,这些“章程”有哪些内容,如何掌握,哪些该紧,哪些可松,只有执行者知道,人民群众和社会组织是不知道的。结果,执行者是否当真照章办事,大家也不知道。第四,这些“章程”既然政出多门,又没有经过严格的立法程序,也就难免朝令夕改,各行其是。如果发生冲突,该听谁的,大约也只能由执行者“看着办”。这个“看着办”可又是说不清的事,于是只好勾兑。勾兑得好,酒杯一端,政策放宽,哪有规范可言?结果便只能是“规而不范”。所谓“规而不范”,不仅包括有法不依,还包括乱设关口,把不该管的都管起来。不该管的管了,该管的就肯定管不好。结果,公民和企业为了和政府打交道,要付出许多不该付的成本(比如跑批文、跑项目、跑关系),政府自己却没有任何效益,岂非“劳民伤财”?
更严重的是,规范的东西不能建立,不规范的东西就会乘虚而入,并大行其道。我们知道,计划经济在某种意义上其实是一种权力经济。在这种体制下,资源的配置和财富的分配,都要依靠国家权力来“计划”。权力总是掌握在少数人手里的,何况计划本身又并不规定执行和调整的具体操作。这就很难规范。事实上,高度集权的计划经济必有疏阔之处,而那些弹性的部分便正是权力寻租和权力赎买的空间。显然,所谓“照章办事”是靠不住的,必须主张“依法办事”。
那么,依法办事为什么就靠得住?它和照章办事又有什么不同?不同之处就在于,依法办事的“法”只有一种,就是法律。法律只能由立法机关制定,行政部门不能立法,也就不会政出多门,不会自己挖坑自己埋。即便不同法律的条文发生了冲突,如何解释,如何执行,也不由执行者说了算,必须申请司法解释。更重要的是,法治的原则是“法律面前人人平等”,其中就包括信息的对等。因此,只要是依法行政,法律就必须公布,执法就必须公开,政策就必须讲明,执行就可以监督,你就不能搞暗箱操作,只能规规矩矩依法办事。可见只要当真是法治,那就肯定规范。规范,是法治的“天性”。
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吹皱一池春水(2)
可惜这个传统咱们没有。为什么没有呢?说来话长。但有一点可以肯定,那就是与政府的性质有关。严格地说,中国古代没有政府,只有朝廷和衙门。朝廷的功能是统治,衙门的职能是管制。正如戏文里所唱的,官管官,官官管。官就是管,管就是官。官,就是管人管事管钱的,没有服务的任务。人民政府当然不是衙门,但在高度集权的计划经济体制下,“管”的功能仍很突出,人要管,事要管,钱就更要管。该管不该管的都要管,服务的功能就不大想得起来。
政府一旦是管制型的,就很难规范。为什么呢?因为一个管制型的政府总是难免高人一等,唯我独尊。它甚至想不自高自大都不可能。道理也很简单。一个是管人的,一个是被管的,能平起平坐吗?所以,管制型的政府即便要规范,那也只会想到去规范别人,不会想到自己也需要规范。相反,如果政府是服务型的,那它就一定是规范化的,也一定是谦恭亲和的。这几乎用不着解释。你见过一个服务生趾高气扬吗?你见过一个服务生指手画脚吗?你见过一个服务生不按规范动作,想怎么着就怎么着,还瞪着眼睛说“用不着告诉你为什么”吗?
由此可见,规范化的政府必定是服务型的,服务型的政府也必定是规范化的。这正是现代政府的特征。所谓“现代政府”,其实就是“法治政府”。法治政府和非法治政府、现代政府和非现代政府的区别,就在于前者服务,后者管制,前者必须规范,后者只要规矩。规矩和规范是不同的。规矩是一个“非法治社会”的概念,更多地具有道德、礼仪和约定俗成的意味,其作用也主要是“软控制”而非“硬制约”。比如一个人“不讲规矩”,其实奈何他不得。但对于一个“管制型机构”来说,有规矩也就够了。所以中国古代的衙门是“有规矩,无规范”。
革命战争年代的政府则可以说是“有纪律,少规范”。纪律和规范也不一样。规范是法治概念,规矩是伦理概念,纪律则是组织概念。有组织就有纪律,有纪律才有组织,合起来就叫“有组织,有纪律”。这在革命战争年代十分必要,也非常正确。但是,革命党一旦转变为执政党,并建立起人民当家做主的法治政府,就不能“只有纪律,少有规范”,或“只有规矩,没有规范”了。与此同时,“规范化政府”的问题一旦提到议事日程,这个政府也必定要由“管制型”转变为“服务型”。这是历史的必然,也是逻辑的必然。
事实上,成都在建设“规范化服务型政府”时所做的第一件事,便正是“转变观念”,并由“转变观念”而“转变职能”、“转变态度”、“转变方式”。这里面又包括四个内容,即“何为本位”、“该干什么”、“怎样去做”、“如何问责”。管制型政府的任务是行使权力管制社会,执行这个任务的则是官员,因此是“权力本位”和“官本位”。服务型政府则相反,是“公民本位”和“社会本位”。它的宗旨是为公民和社会服务,并由此承担着服务的任务和责任。服务得好,就是好政府;服务不好,就要追究责任。为了保证能够提供良好的服务并确实能够追究责任,就必须规范。也就是说,纳入法治的体系。
弄清了“何为本位”,也就明白了“该干什么”,这就是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,包括为市场主体提供服务。有个企业家说,我们都是靠改革开放和国家政策富起来的,但是积累一点资金也不容易。我们在下面,并不知道宏观的情况,常常是看见别人赚钱也跟着投。如果一笔钱投进去,投到一半你才说不行了,我们损失大,国家损失也大。那么,什么多了,什么少了,你能不能及时告诉我一声?这就是政府该干的事情了。这样的事还有很多。比如规划局就该做规划,公安局就该管治安,发改委就该谋发展、搞改革,而不是一天到晚拿着一枚公章一支笔忙审批。有所不为才能有所为。有所不为,就是让守法者感受不到政府的存在;有所为,就是让违法者处处感受到政府的存在。
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吹皱一池春水(3)
这其实也就是“正名”。名正则言顺,剩下的事情也就顺理成章。首先,政府的角色必须重新定位,不能再是“官老爷”或“包工头”,而应该是“导航台”、“管理员”和“服务生”。其次,角色转变了,态度也会变,即由“居高临下”变成“笑脸相迎”,由“指手画脚”变成“出谋划策”,由“防范管制”变成“保驾护航”。第三,工作方式也得改变,不能再像过去那样端坐在机关里,批条子,盖章子,读文件,打哈哈,迎来送往,等因奉此,一杯茶,一支烟,一张报纸看半天。这就要制定服务标准,规范服务流程,构建服务模式,才能保障服务品质。最后,还必须设立评估组织,确定评估方法,完善评估体系,并建立激励和约束的机制,以保证这个政府确实是规范化和服务型的。
毫无疑问,这样的政府,就是现代意义上的政府,也是党和人民希望建设的政府。难怪公民、企业和社会团体举双手赞成了。不少朋友都好心地建议,要我去访问一些农民、市民和企业家,请他们现身说法,这样就更有说服力。我说不必。因为我不可能遍访全市。找几个“代表人物”,人家会说那是“托儿”,不如没有。人是理性的动物,有些事情只能诉诸理性。只要理性地看待问题,其实都能得出正确的结论。至于成都市是不是当真像他们所说的那样做了,大约也只能请怀疑者自己来“眼见为实”。我是暗访过的,发现情况确如其言,并无夸大不实。不足之处有没有?肯定有。不满之人有没有?也肯定有。但是,建设“规范化服务型政府”这个大方向是对的,成都的市民和企业在总体上也是欢迎、赞同和拥护的。过去,他们和政府打交道,心发憷,嘴发软,腿跑断,腰弯酸,现在则理直气壮地坐享其成,还可以品头论足说三道四,能不拍手叫好吗?
其实最大的受益者还是政府自己。因为只有当这个政府是“规范化”和“服务型”的时候,它才最能体现“立党为公,执政为民”的宗旨,也才充分地是人民的政府。一个政府能够实现自己的愿望,这难道不是最大的效益?更何况,当这个政府在进行着观念的转变、职能的转换、结构的调整和方法的更新时,它实际上也就在“自我再造”。再造是能获得生机的。按照规范化和服务型的要求自我再造,就是人民政府增强活力永葆青春的“强本之方”。
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让我们荡起双桨(1)
法治的政府必定是民主的,民主的政府也必定是法治的
成都的“规范化服务型政府”是法治的,也是民主的。如果说“规范化”更多地具有法治意义(依法行政),那么,“服务型”就表现出一种民主精神(为民服务)。民主并不就是选举,就是投票,就是少数服从多数,它首先是“人民做主”。做主的既然是人民,服务的就肯定是政府。政府服务,是“人民做主”的逻辑结果。因此,一旦政府是民主的,它也就必须是服务型的。如果不是服务型的,那就不可能真正是民主的。
事实上,民主与法治有着不解之缘。历史上的政体,无非君主和民主。君主口含天宪,“朕即法律”,乾纲独断,一手遮天,哪里用得着“法制”,又怎么可能是“法治”?所以,一个君主制的国家,一旦开始立法、立宪,那就意味着向民主制度的转变;如果这个国家已经法制健全,依法治国,就连君王也要服从法律(王在法下),那它就可能是名义上的君主制国家,实际上的民主制国家。相反,如果有法不依,执法不公,违法乱纪,无法无天,不把法律放在眼里,那就不大可能有什么“民主”。就算有,也不充分。因此,法治的政府必定是民主的,民主的政府也必定是法治的。
无独有偶。成都的“基层民主政治建设”恰恰从规范政府开始,这就是“开放三会”。所谓“开放三会”,前面已经讲过了,就是向群众和公众开放区(市)县的党委全委会、政府常务会和人大常委会。党委全委会向党员群众开放,政府常务会和人大常委会向社会公众开放。其中首先开放的,则是政府常务会。这是成都市新都区“基层民主政治建设”所做的第一件事。
这项改革的意义,一般都理解为“民主决策”和“科学决策”。这当然并不错。“开放三会”,确有广开言路、集思广益的意�