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非行政许可审批是指不适用行政许可法的审批范畴：“有关行政机关对其他机关或者对直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批不适用本法”。国务院首批将各部门的行政审批事项汇总，清单涵盖60个部门，1325项正在实施中的行政审批事项，其中非行政审批事项369项，占三分之一。非许可行政审批，在目前的行政审批制度中占有三成的比例，国务院发出清理非行政许可审批事项就是针对这一现状而做出的决定，将面向公民、法人和其他组织的非行政审批事项取消，或者依法调整为行政许可，不再保留红头文件式的审批方式，即非行政许可审批这种文件类型。从一定环境意义上看，非行政许可审批事项的存在是方便部门管理行使的一种捷径，但客观上逃避了设定行政许可的严格规范，实际上，非行政许可审批就成为没有法律依据的红头文件，所进行的审批事项，成为政府行政权力的“灰色地带”，在很大程度上，导致权力寻租空间的存在，形成滋生腐败的土壤。
第7节。
四、负面清单——“法无禁止即可为”
负面清单是针对权力清单而设立的一项制度。即一种国际上广泛采用的投资准入管理方式。政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、行为等，清单以外则充分开放，“法无禁止即可为”。
十八届三中全会《决定》指出，建立公平、开放、透明的市场规则，就要“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。推行负面清单对于加快完善现代市场体系，建设法治政府，是一项治理模式上的重要转变，是对规范、约束政府权力、规范公权、保障私权的一项制度性重大改革。
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2013年9月上海自贸区首次发布负面清单之后，于2014年7月1日又公布了瘦身版的负面清单，管理措施由原来的190条调整到129条，同比瘦身近三成，在瘦身的51项中，因扩大开放而实质性取消14条，因内外资均有限制而取消14条，因分类调整而减少23条，如删除禁止投资互联网上网服务营业场所、限制投资铁路货物运输公司、禁止投资博彩业以及禁止投资涩情业等内容，有关取消投资博彩业涩情业的限制引起广泛关注，但自贸区解释说删除不代表放开限制。与2013年版相比，新版负面清单具有明显瘦身特征，其制度的影响面均可推广、可复制，这在权力清单制度建设领域又迈出了更大更快的步伐。
2。清单之外即可为
国家的试点范围首先确定在上海自贸区，率先在外商投资的准入领域实行负面清单制度，将原来的正面清单制度转变为非禁即入的负面清单模式，这是将法律法规禁止的事项，即对于权力清单之外的事项，对市场主体的行为不进行任何干预，这将保证统一的市场准入制度得到有效实现。它的最鲜明的探索是对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。这在推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，实行先照后证，注册资本认缴登记，推进国内贸易流动体制改革，向建设法制化营商环境迈出了重要的一步。
负面清单制度的实行是随着社会的发展，各种新的业态、新的领域不断出现，市场主体能否进入这些领域的现状而决定的。负面清单就成为制度调整的空白地带，在正面清单制度确立之后，市场主体能否进入，这就取决于政府的自由裁量，由此会产生权力寻租、暗箱操作等系列腐败现象，严重影响了市场活力的释放。
负面清单的治理模式就如同机场的安检人员采取负面清单的做法，列出不能随身携带的物品清单，这既保证飞机安全，又提高安检效率。如机场的安检，采取正面清单管理模式，就必须对乘客行李逐一进行安检，这样将大大加大安检成本。而实行负面清单模式，则是运用禁止的指令手段确定通行规则和准入条件。同样，对市场主体采用的负面清单制度，明确规定法律限制之外的都属合法，即“法无禁止皆可为”的概念。相对于限制政府权力的正面清单，则是行政行为非法律许可都视为非法，这既是“法无授权即禁止”的治理理念。
负面清单制度必须与政府职权配套，政府的职权和行为都必须由法律作出明确规定，法无授权不得随意作为，法治政府只能是有限权力政府，它只能做法律授权的事，自然政府的责任也是有限的，在实行负面清单制度的同时，法律必须为政府对负面清单的管理提供明确的规则。
同时对负面清单的设置必须及时更新，删除政府不需要再继续管制的成分，根据社会经济发展需要纳入新的领域。
3。法律立法与制度的统一
强调依法治理的法治原则，同时运用制度编制权力清单和负面清单，二者的实质都是保证政府的职权法定，同时保证市场主体行为自由法定。其实质都是突出法治，强调法定既是法制的执行权，所运用的法制形式一是立法，二是一整套完备的制度体系，这样综合配套措施的及时跟进，保障立法不滞后，执行不误时，对加快改革速度会产生鲜明的效果。
这种制度与法律的并行运行体现了法制化的前瞻性，既确认了制度建设对权力空间的调整，又为之后的立法提供了实践空间。权力正面清单和负面清单的推行进一步证明制度与法律不愧为是国家治理现代化的两大坚强支柱。
清理后将进一步实现政府的权力瘦身，目前现实的情况是：一些部门的非法行政许可审批事项大大超过行政许可审批范围，非规范的行政审批权限超越了规范的行政权限设定，偏离了职权法定的轨道，增加了公民、法人和其他社会组织的义务。这既不利于规范行政审批权限的设定和实施，更不利于保护公民、法人合法权益。这种取消或者限制红头文件的制度措施，就是为激发市场活力、增强发展动力，把权力关进制度的笼子里。
第8节。
五、让权利制约权力
广大人民群众将政府的简政瘦身比喻为扁平政府措施，这是形象化的制度描述。下面可以从几个方面来观察、分析，运用权利制约权力的实际成果。
1。抓住行政审批“牛鼻子”
紧紧抓住行政审批的“牛鼻子”，转变政府职能，转变工作作风，作为深化改革加强制度建设的发展改革重心。到目前为止，国家发改委已经进行了整改方案36项，完成27项，专项治理13项，完成10项，将于年终全部完成。制度建设计划的66项任务已完成13项，年底完成49项，大幅度减少行政审批事项。2013年取消和下放44项行政审批，中央层面管理核准的项目数量已减少了60％，大大减少了政府核准的企业投资项目，激发了企业和地方活力。在此基础上，2014年将对投资创业影响巨大，对经济社会发展制约明显的行政审批事项，更大限度地向市场放权，给企业松绑，让人民受益。同时，为确保行政审批制度改革落到实处，又下决心拿三难积弊开刀。╥米╥花╥书╥库╥ ；http：//__
一是着力解决“门难进”，在加强保密工作前提下，对办事人员实行一卡多人，简化进门登记手续；
二是着力解决“脸难看”，对办事人员以礼相待、热情接待；
三是解决“事难办”，凡重要问题领导亲自出面接待，集中会商现场表态，书面审批，在20个工作日内书面反馈办理意见；对一般性项目办理，5个工作日内即答复受理情况。
2。“权力清单一表清”
发挥市场配置资源的决定性作用，必须加大政府职能转变，这是政府的一场自我革命。如天津市，已经六次清理减少行政审批事项，由2005年的1133项减少到2013年年末的349项，现在又减少四分之一，减去100项，仅保留290余项。行政许可事项累计减少70％的成果，充分体现了简政放权的政府决心和行动气魄。在权力清单设置上，做到五项清单一表清。这五项权力是：按照企业设立、投资、固定资产、资质、资格五个方面，均列入权力清单表之中，使审批速度创造全国最快的成效纪录。
3。一颗印章管到底
天津滨海新区在新组建的行政审批局清单中将发改委、经信委、司法局等18个单位、109枚印章的管理共计216项审批权，启用行政审批一枚专用章，实现一颗印章管到底，如同制度流水线，联办事项一口办，关联审批一章办，网上审批一次领证，申报验收一次过。这一颗印章的管理制度完全突破了权力审批部门的利益藩篱，是行政权力审批制度放开提效所取得的巨大成果。
2014年9月11日，李克强总理亲身见证封存了那109枚审批公章，深情地赞许道：“为了盖这些章，老百姓不知要跑多少腿。”“这些公章今天被贴上了封条，就决不能再打开，要让它们彻底成为历史！”并强调指出：要继续深化行政管理，109个印章变一个章，是政府自我革命的大动作，要让不必要的审批成为历史。设立政府权力清单负面清单和责任清单，就是要划定政府权力界限，明确政府责任担当，做到“法无授权不可为”“法无禁止皆可为”“法定责任必须为”。
4。三张清单一张网
在探索以制度约束权力、制约权力和提升权力公信力的实践中，浙江省的“三张清单一张网”达到了政府“瘦身”更健身的特殊效果，这就是政府的职能定位于政府权力清单、企业负面清单、财政专项资金管理清单的三清单，加上省、市、县三级联动的政府服务网，就构建成框定政府体型的三张清单一张网，让政府在“瘦身”的同时更加健康，“健身”这一制度体系的出笼，创造了制约权力、制度建设的又一辉煌。
5。政府“瘦身”更“健身”
释放制度红利，在全国首家行政服务中心，即首轮行政审批改革试点的浙江上虞市，将行政制度改革确定为6项制度：
①建立集中审批制度；
②加快完善联合审批制度；
③建立审批牵制和中介服务规范化管理制度；
④推行入园项目、大项目审批服务全程代理制度；
⑤建立审批事项准入制度；
⑥健全审批责任制，行政审批制度的改革，从高层次改善制度质量，让企业和广大群众获取制度红利。
富阳全市的行政权力统计原有7000多项，现已缩减为2500项，并且明确规定，权力清单之外再无权，真正起到了政府自身改革“瘦身”、改革建立扁平政府的实践效果。
制度基因的效果就是扁平政府的诞生，一个扁平化的现代政府最有可能在弥合城乡差异的环境中建成，在制度制约权力的时代中诞生，这就是中国共产党人所苦苦探寻的经济繁荣背后的制度基因。
第9节。
第五章制度惩腐利剑高悬
习总书记说反腐败
1。腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国
反对腐败、建设廉洁政治，保持党的肌体健康，始终是我们党一贯坚持的鲜明政治立场。党风廉政建设，是广大干部群众始终关注的重大政治问题。“物必先腐，而后虫生。”近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因。
大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！近年来我们党内发生的严重违纪违法案件，性质非常恶劣，政治影响极坏，令人触目惊心。各级党委要旗帜鲜明地反对腐败，更加科学有效地防治腐败，做到干部清正、政府清廉、政治清明，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。各级领导干部特别是高级干部要自觉遵守廉政准则，既严于律己，又加强对亲属和身边工作人员的教育和约束，决不允许以权谋私，决不允许搞特权。对一切违反党纪国法的行为，都必须严惩不贷，决不能手软。（习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话，2012年11月18日）
2。“老虎”、“苍蝇”一起打
要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题�