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权威便终将消逝，于是大部分城邦也就会过早地倾覆与灭亡。
但是在主权的权威与专断的政府之间，有时候会出现一
种中间的力量；这一点就是下面必须要谈到的了。
第十五章 论议员或代表
一旦公共服务不再成为公民的主要事情，并且公民宁愿
掏自己的钱口袋而不愿本人亲身来服务的时候，国家就已经
是濒临毁灭了。需要出征作战吗？他们可以出钱雇兵，而自
己呆在家里。需要去参加议会吗？他们可以推举议员，而自
己呆在家里。由于懒惰与金钱的缘故，他们便终于有了可以
奴役自己祖国的军人和可以出卖自己祖国的代表。
正是由于商业与工艺的扰攘、由于唯利是图、由于柔弱
而贪图享受，人身的服务才被转化为金钱。人们拿出来自己
的一部分收益，为的是可以更安逸地增加自己的收益。出钱
吧，不久你就会得到枷锁的。钱财这个字眼是奴隶的字眼；
在城邦里是不知道有这个字眼的。在一个真正自由的国家里，
一切都是公民亲手来做，没有任何事情是要用钱的。他们远
不是花钱来免除自己的义务，反而是花钱来亲身履行自己的
义务。我距离通常的观念委实是太远了；我相信劳役要比租
税更不违反自由。
国家的体制愈良好，则在公民的精神里，公共的事情也
就愈重于私人的事情。私人的事情甚至于会大大减少的，因
为整个的公共幸福就构成了很大一部分个人幸福，所以很少
还有什么是再要个人费心去寻求的了。在一个政绩良好的城
邦里，人人都会奔向大会去的；而在一个坏政府之下，就没
有一个人愿意朝着那里迈出一步了，因为没有人对于那里所
发生的事情感到兴趣，因为人们预料得到公意在那里是不会
占优势的，而且最后也因为家务的操心吸引住了人们的一切。
好法律会使人制订出更好的法律，坏法律则会导致更坏的法
律。只要有人谈到国家大事时说：这和我有什么相干？我们
可以料定国家就算完了。
爱国心的冷却、私人利益的活动、国家的庞大、征服、政
府的滥用权力，这些都可以使我们想像到国家议会中人民的
议员或代表的来路。他们也就是在某些国家里人们所公然称
为的第三等级。这样竟把两个等级的特殊利益摆在了第一
位和第二位；而公共利益却只占第三位。
正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的；
主权在本质上是由公意所构成的，而意志又是绝不可以代表
的；它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有
什么中间的东西。因此人民的议员就不是、也不可能是人民
的代表，他们只不过是人民的办事员罢了；他们并不能作出
任何肯定的决定。凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是
无效的；那根本就不是法律。英国人民自以为是自由的；他
们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自
由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。
在他们那短促的自由时刻里，他们运用自由的那种办法，也
确乎是值得他们丧失自由的。
代表的观念是近代的产物；它起源于封建政府，起源于
那种使人类屈辱并使“人”这个名称丧失尊严的、既罪恶而
又荒谬的政府制度。在古代的共和国里，而且甚至于在古代
的君主国里，人民是从不曾有过代表的，他们并不知道有这
样一个名词。在罗马，保民官是如此之神圣，人们甚至于从
不曾想像过他们会篡夺人民的职能，而且他们在那样广大的
人群之中也从来不曾试图对于自己作为首领的地位来一次全
民投票；——这一点是非常之独特的。可是，根据革拉古时
代所发生的情况，即有一部分公民竟从屋顶上进行投票，便
可以判断人多数众有时候会造成怎样的麻烦了。
在权利与自由就是一切的地方，不方便是不算一回事的。
这些明智的人民会以恰当的措施来安排一切，他们会让他们
的役吏去做保民官所不敢做的事；因为他们无须害怕他们
的役吏会想要代表他们。
然而，为了说明保民官有时候是怎样代表人民的，我们
只须设想一下政府是怎样代表主权者的就够了。法律既然只
不过是公意的宣告，所以十分显然，在立法权力上人民是不
能被代表的；但是在行政权力上，则人民是可以并且应该被
代表的，因为行政权力不外是把力量运用在法律上而已。从
这一点便可以看出，在仔细加以考察之后，人们就会发现很
少有几个民族是有法律的。无论如何，我们可以肯定，保民
官既不具有任何部分的行政权力，所以永远不能以其职务上
的权利来代表罗马人民，除非是他篡夺了元老院的权利。
在希腊人那里，凡是人民所需要做的事情，都由人民自
己来做；他们不断地在广场上集会。他们生活在温和的气候
里，他们绝不贪求；奴隶们在做他们的劳动；他们的大事只
是自己的自由。可是如今既已不再有这种同样的便利，又怎
么还能保持同样的权利呢？你们那种更严酷的气候使得你们
有着更多的需要，公共会场一年之内有六个月是无法驻足
的，你们的含混不清的言语不可能在露天场上被人听清楚；你
们关心自己的收入远甚于自己的自由，而你们害怕被人奴役
也远不如害怕贫困。什么！难道自由唯有依靠奴役
才能维持吗？也许是的。
是两个极端相互接触了。凡是自然界中根本就不存在的事物
都会有其不便，而文明社会比起其他一切来就更加如此。的
确是有这种不幸的情况，在这种情况下，人们不以别人的自
由为代价便不能保持自己的自由，而且若不是奴隶极端地作
奴隶，公民便不能完全自由。斯巴达的情况就是如此。至于
你们这些近代的人民，你们是根本没有奴隶的，然而你们自
己就是奴隶；你们以你们自己的自由偿付了他们的自由。你
们曾大事夸耀你们的这种偏好，然而我发现其中却是怯懦更
多于人道。
所有这一切，我的意思绝不是说非有奴隶不可，更不是
说奴役权是合法的，因为我已经证明了恰好与此相反。这里
我只是说明，何以自以为是自由的近代人民竟要有代表以及
何以古代的人民竟没有代表的原因。不管怎么样，只要一个
民族举出了自己的代表，他们就不再是自由的了；他们就不
复存在了。仔细考察了一切之后，我认为除非是城邦非常之小
，否则，主权者今后便不可能在我们中间继续行使他自己的权利。
但是，如果城邦是非常之小的话，它不会被人征服吗？不会
的！下面我就要说明，人们怎样能够把一个大民族的对外力
量与一个小国的简便的制度和良好的秩序结合在一起。
第十六章 论政府的创制
绝不是一项契约
立法权一旦确立之后，就必须同样地确立行政权；因为
行政权只能由个别的行为来运用，而并不属于立法权的本
质，所以它很自然地是与立法权相分离的。主权者，作为主
权者来考虑，假如可能具有行政权的话；那末，权利与事实
就会混淆不清，以致于人们再也弄不清楚什么是法律，什么
不是法律了。于是这种变了质的政治体就会很快地成为暴力
的战利品，虽然政治体原是为了反对暴力而创立的。
全体公民既然根据社会契约是人人平等的，所以全体就
可以规定什么是全体所应该做的事，同时又没有一个人有权
利要求别人去做他自己所不做的事。这是使政治体得以生存
与活动所必不可少的权利；主权者在创立政府时所赋予君主
的，就正好是这种权利。
有很多人认为，创设政府的行为乃是人民与他们给自
己所加上的首领之间的一项契约；由于这一契约，人们便规
定了双方间的条件，即一方有发号施令的义务，而另一方有
服从的义务。但我确信，人们将会承认这是一种奇怪的缔约
方式。让我们且看这种见解是不是站得住吧。
首先，最高无上的权威是不能加以改动的，正如它是不
能转让的一样；限制它也就是摧毁它。说主权者给自己加上
一个在上者，这种说法乃是荒谬的、自相矛盾的；自己使自
己负有服从一个主人的义务，那就是使自己又恢复了完全的
自由。
再者，显而易见，这种人民与某某人之间的契约乃是一
件个别的行为。由此可见，这一契约既不能是法律，也不能
是主权的行为，因而它也就是不合法的。
还可以看出，缔约者双方相对间都只处于唯一的自然法
之下，而彼此之间的相互协定又没有任何保证；这就在各个
方面全都是与政治状态相违背的。手里掌握权力的人既然永
远都是执行契约的主人，这就无异是以契约这个名称加之于
这样的一种行为，即一个人向另一个人说：“我把我的全部所
有都给你，条件是随便你愿意还给我多少都可以。”
一个国家中只能有一个契约，那就是结合的契约；而这
个契约本身就排斥了其他一切契约。我们无法想像任何另一
个公共契约是不会破坏最初的契约的。
第十七章 论政府的创制
然则，应该以怎样的观念来理解创制一个政府的这一行
为呢？我首先要指出，这种行为乃是一种复合的行为，或者
说，是由其他的两种行为所构成的，亦即法律的确立与法律
的执行。
由于前一种行为，主权者便规定，要有一个政府共同体
按照这样或那样的形式建立起来；很显然，这种行为就是一
项法律。
由于后一种行为，人民便任命首领来负责管理已经确立
的政府。但是这一任命只是一种个别行为，所以它并不是另
一项法律，而仅仅是前一项法律的后果，是政府的一种职能。
困难就在于理解，在政府出现之前，人们何以能够有一
种政府的行为；而人民既然只能是主权者或者是臣民，在某
种情况之下，又何以能够成为君主或者行政官。
也正是在这里才能够发现政治体的最可惊异的性质之
一，它就由于这一性质而调和了外表上互相矛盾的活动。因
为这一点是由于主权猝然间转化为民主制而告完成的；从而，
并没有任何显明可见的变化而仅只是由于全体对全体的另一
种新关系，公民就变成了行政官，于是也就由普遍的行为过
渡到个别的行为，由法律过渡到执行。
这种关系上的转变决不是一种思辩上的玄虚，而是有着
实践上的例证的；在英国国会里，天天都发生着这种事情。英
国国会的下院，在某种情形下，为了能更好地讨论事务，就
转变为全院委员会；前一瞬间它还是主权的庙堂，这时就变
成了单纯的委员会机构。因此之故，它随后便须向作为下院
的它自己本身，提出有关它在全院委员会上所作出的规划的
报告；并且在另外一种名义之下，又重新来讨论它自己在前
一种名义下所已经决定了的东西。
这就是民主政府所固有的便利，它在事实上仅只由于公
意的一次简单的行为就可以确立。从此之后，这个临时的政
府或者是继续当权，——如果这就是它所采取的形式的
话，——或者是以主权者的名义而确立一个由法律所规定的
政府；这样，一切就都是按规矩来的。此外，就不可能有任
何别的合法的方式可以创制政府，而又不致放弃我们以上所
奠定的原则。
第十八章 防止政府篡权的方法
从以上的阐述中，就可以得出与第十六章一致的结论：
即，创制政府的行为绝不是一项契约，而只是一项法律；行
政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只
要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。对于这些官
吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题；而且
在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己
的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。
因此，当人民创制一个世袭政府的时候，无论是一个家
族世袭的国君制也好，抑或是某一等级公民世袭的贵族制也
好，人民所采取的行动绝不是任何协定，——那只是人民所
赋予行政机构的一种临时的形式，直到人民愿意另行