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引言 在那桃花盛开的地方（2）
小荷才露尖尖角，早有蜻蜓立上头。
让我们走进成都。
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人有病，天知否（1）
要发展经济，就必须改善投资环境，重新规范政府
2005年9月28日，成都西藏饭店1188室。
转眼间快两个月了。秋后的成都不再阴雨绵绵，空气也开始变得清爽。阳光从云缝里懒洋洋地洒落下来，给了街市上的人们一个好心情。
我坐在电脑前发呆，不知该如何准确地把握成都的故事与经验。由于“职业病”的缘故，我总觉得在这些事情的背后，有一种内在的、深刻的逻辑关系。找到这些逻辑关系，并把它们表述出来，是研究者的任务。但是，任何真知都只能产生于实践，任何结论都只能产生于调研。因此，我们还得把成都做的这三件事情──城乡一体化、基层民主建设、规范化服务型政府，再来梳理一遍。
先说“规范化服务型政府”。
我们知道，在前面讲述的“成都故事”中，“规范化服务型政府”是做得最早的。我听邓全忠详细地谈过它的来龙去脉，也访问过许多人，很清楚这事可没有什么“事先设计”，完全是一步步被“逼”出来的。
事情的缘起前面已经说过了，就是有人反映他们投资办企业实在太难，由此引发了一系列的改革，可谓“大风起于青萍之末”。其实，就算没人告状，投融资体制的改革也是要搞的。因为当时有一个很现实的问题，就是要加快城市的发展。这必须研究发展的规律。于是，市政府就责成计划委员会牵头，对成都市从建国到2000年经济发展的轨迹进行系统分析，包括哪个时期发展得快哪个时期发展得慢，原因又是什么。得出的结论，是成都经济的增长主要靠投资的增长。也就是说，成都经济是“投资拉动型”的。
于是事情就变得很清楚，那就是要发展成都经济，就必须吸引投资；而要吸引投资，又必须改善和优化投资环境。为什么呢？因为我们的投资管理方式有问题。我们的投资管理方式是在计划经济体制下建立的，很不适应市场经济的要求。本来，按照市场经济的规则，投不投资，投多少，怎么投，是企业的事。企业投资，企业经营，企业管理，企业受益，企业承担风险。投对了，企业发财；投错了，企业吃亏。这就叫“谁投资谁负责”，原本是天经地义的事。然而计划经济体制下的投资管理方式却不是这样。投不投资，投多少，怎么投，要由政府说了算。如果出了问题，则由企业来承担。也就是说，政府决策，企业埋单。
这没道理，但有原因。原因就在于资金来源于国家财政，企业花的是国家的钱。你花我的钱，我当然要管。谁来管呢？计划委员会。所以当时计划委员会的权力大得吓人。但是到了2000年，投资主体发生了很大的变化。个体经济、私营经济、外来资金已经占有相当份额。人家花自己的钱，还要你来管他怎么花，就有点不讲理了。特别是外资企业，很不适应，觉得政府简直就是越俎代庖，徒然害得他们贻误商机。这就非改不可，尤其是投资体制要改革。当然，投资体制不等于投资环境。投资体制改革了，不等于投资环境就一定改善了。但体制是核心的东西。体制不改，环境的改善就是一句空话。
这就要分析投资体制到底有什么问题。当时的结论，认为问题主要有三个。第一是“效率极其低下”，原因主要是管得太多。本来市场可以调节的，政府也要来管，自封“婆婆”，没事找事，计划经济变成了审批经济。你就是开个小餐馆，也要政府来审来批。手续既繁多，审查又严格，效率就可以想见。成都市计委作过调查，也请四川大学的姜晓萍教授帮助调查，结果是办一个项目需要500多天。这样的效率实在太糟糕。投资是要把握机遇的。机不可失，时不再来。你这样的办事效率，谁还敢来投资？
第二就是“非公平操作”。过去的投资体制，特点有“三不”：审批不公开，程序不透明，市场准入的标准不统一，权力掌握在个别部门甚至个别处室手中，非常容易出现因人而异、厚此薄彼的现象，可谓弊端丛生，腐败难免。比方说，关系好的办得快点，关系不好就慢，或者外资企业吃香，个体经济吃亏，投资者不能享受同等国民待遇。这样就把市场上公平竞争的环境破坏了，甚至无法进入市场公平竞争，这对投资者是不公平的。
人有病，天知否（2）
第三就是“既越位又缺位”。一方面忙不过来，另一方面又管不好，原因就在于管得不对。该管的事情比如规划、宏观调控、公共服务、环境生态没管好，这就是缺位；应该由市场、投资者自己管的，也要插手，这就叫越位。缺位的原因是越位，越位的原因是只要管事就有权。权力后面是利益，利益后面是交易，交易后面就是腐败，至少也是小金库。这样的缺位、越位，问题很严重。
解决问题的办法是归位。归到哪里去？归到政府和政府部门本来应该做的事情上去。这就是营造公平的竞争环境。那么，什么样的竞争环境是公平的呢？首先要有规则。而且，这个规则还必须是公开的、透明的，对每个竞争者都一视同仁的。大家都按规则做，竞争也就公平了。但是光有规则不行，肯定有人捣乱，有人犯规，有人闯红灯。这就要有人来维持秩序，来当交通警察和裁判员。这就是政府该做的事情，即制定规则和维持秩序。至于竞争的成败，则由市场来决定。
政府既然是制定规则和维持秩序的，那就不能直接介入竞争领域，不能直接参与资源配置。其实，就连制定规则和维持秩序都应该区分开来。制定规则的应该是人大，维持秩序的才是政府。但不管怎么说，你当了“交通警”，就不能再当“驾驶员”；你当了“裁判员”，就不能再当“运动员”。
然而实际情况是什么呢？实际情况是，一方面，我们在运用市场化的规则配置资源，另一方面却有很多参与竞争的公司是政府投资或控制的。这就有问题了。本来我们制定规则、维持秩序，是要为市场化配置资源创造一个公平竞争的环境。但是你自己却直接或间接地介入竞争，就会造成严重的不公。比方说，一块土地或者一种特许经营权，人家是拍卖得到的，你自己的企业却直接就拿到了，这公平吗？实际上，只要是政府自己投资办企业，又自己配置资源，那就公平不了，肯定是你想怎么配置就怎么配置，资源在你手里么！如果所有的企业都是政府的，那么问题还不大，反正手心手背都是肉。如果一个是“亲儿子”，一个是“拖油瓶”，一个是“流浪儿”，那结果几乎谁都知道。总之，政府直接介入竞争，是与民争利；间接介入竞争，是欺行霸市。
政府不但垄断资源，还垄断服务。比方说，当时政府要求，你要投资，要上项目，先要由专门的机构给你做可行性研究。如果结论是可行，计委才批准。这倒也罢了。然而当时能够做可行性研究的就一家。谁办的？计委。这就没道理了。本来，我的钱我投资，怎么花是我的事，亏和赚也是我的事。就算要做可行性研究，可行性论证，那也是我自己做，关你什么事啊！就算你是一片好心，怕我亏本，督促我做可行性研究，那也不能由你指定公司啊！你指定公司来做研究，如果它的结论和我的结论不同，我认为可行，它认为不可行，听谁的？政府回答说听他的。那好，如果到最后我亏了，它负责吗？政府说不负责。政府指定的公司不负责，政府自己也不负责，大家都不负责。这就好比我有一笔钱，要由你找个人来决定怎么花，花错了你们两个都不负责，我自己认倒霉，有这道理吗？
没道理的事情还有很多。比如盖房子，必须防治白蚂蚁，必须做好消防。这是对的，政府应该管。不过按照国际惯例，这些服务机构应该由我来选择，政府只能管做得好不好，不能管由谁来做。但是不行。你要防治白蚂蚁吗？只能找建委下面的那个机构。你要做消防吗？只能到公安局下属的单位购买消防设备和器材。这叫什么？叫“强制性和垄断性地为投资主体服务”。它名为“服务”，实为“牟利”，而且是高额利润。那么，能强制吗？能。你不找我指定的这一家，我就不给你批。为什么呢？因为这些下属单位收了费以后要向我上缴，用来解决机关部门工资之外的其他福利待遇。所以，这些所谓“社会中介服务机构”，名曰“为社会服务”，实则“为上级部门服务”。它们依附于行政部门，实际就是依附于行政审批权力，坐享其成，牟取暴利，坐地分肥。
人有病，天知否（3）
这是非常糟糕的。本来，中央有规定，政府行政部门不能收取费用。但是部门就说，我们没有收费啊！这是人家给企业服务，收的一点“合理费用”。这话只有鬼才相信。第一，你的收费标准比谁都高，还说一不二。这叫什么？这叫“霸王条款”。第二，你独此一家，别无分店。就算有，也不准我们去找。这叫什么？这叫“垄断经营”。第三，你依仗手中的审批权，强迫我们接受你下属机构的所谓“服务”，从中收取好处，虽非“明抢”，也是“暗夺”。这叫什么？这叫“仗势欺人”。最后，你还要说没有违反中央规定，没有乱收费，大言不惭，心安理得。这叫什么？这叫“欺上瞒下”。所以，这种做法至少有三大弊端：第一，滋长了歪风邪气，进而培育了腐败环境；第二，加重了企业负担，破坏了投资环境；第三，压抑了其他服务机构，严重制约了中介服务市场的发育。看来，当时的政府，确实“病”得不轻。
这就要对症下药。
对症下药的前提是找到病根，病根就在审批，或者说，审批的项目太多，审批的范围太广，审批的权限太大，审批权的运用太滥。这就要进行清理，弄清楚哪些东西是必须依法保留的，哪些是可有可无的。这里面又包括两个内容，一是项目，二是程序。清理的原则，则是前面邓全忠所说的，区分政府性投资项目和非政府性投资项目。前者从严管理，后者依法放开。这个标准一确立，一大堆可审可不审的项目、可走可不走的程序便都从政府的“硬盘”里清了出去。然后再重新设计程序（流程再造），效率就大大提高了。
不过，政府的“硬盘”里不但有“垃圾程序”和“垃圾文件”，还有“病毒”。这就是行政部门的下属企业和中介机构。不要小看这些“病毒”。它们不但破坏“程序”（经济秩序），而且可能导致“死机”（政府瘫痪），非清除不可。
这就肯定要引起反弹。减少审批项目和程序，已是“夺权”；砍掉政府行政部门下属企业和中介机构，就更是“夺利”。公开对抗是不敢的，讨价还价是会有的。邓全忠告诉我，他们在进行这项工作的时候，谈得很艰难。对方多半是纠缠于具体问题，说这个有什么实际情况，那儿又涉及啥子困难。实在扛不过，就搬出“尚方宝剑”，说哪个是国家要求的，哪个是审批要求的。不过李春城他们也有办法，说既然上面有规定，我们也不取消，那你能不能并联处理，两个部门同时给他办？比如办一件事情需要5天，你两个同时办，不也是5天？另外，如果不同的部门把的关是类似的，那么，我们政府来协调，委托一个部门帮你一起把职能履行了，不也能提高效率吗？
但这样一来，分散办公就不行了，层层审批层层签字也不行了。于是，就有了“政务中心”，就有了“首席代表制”，就有了一系列的创新和改革，一个“规范化”和“服务型”的政府也就逐步地建立起来了。
我们可以额手称庆了吗？否！
吹皱一池春水（1）
规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的
争议一开始就存在，就连“规范化服务型政府”这个提法也有争议。有必要叫这个名字吗？就没有别的说法吗？的确，“规范化服务型政府”是很拗口，但似乎也找不到更好的表述。因为只有这样说，才明白无误地�