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品和能够带来强大政治力量的农产品……如小麦、玉米、棉花和食用猪……的农民才能参加。不同的农作物获得的休耕土地的比例也不同。加工企业……如面粉企业、纺织企业和肉类加工厂……要承担一定税赋，以支持这些农地休耕补贴，然后将所增加的成本再转嫁到消费者头上。
1936年，《农业调整法案》被起诉到最高法院。欧文·罗伯茨*官作了如下的类比：
假设全国生产的鞋太多了，市场已经饱和，价格下跌，工厂处于半停工状态，雇员的利益也受到损害，按照本案所涉及到的那部法律的原则，国会应该授权商务部部长与制鞋商签订合同，规定所有制鞋商应当缩减产量，美国将根据其缩减产量的比例给付他们确定数额的金钱，而这笔钱将通过对所有卖鞋的零售商或者客户征税而获得。
这一类比发人深思。可是，罗斯福在批准《农业调整法案》的时候，不是把它作为一项应急计划，而是作为政府全面控制农业的基础。他要把平价、付钱给农民让他们休耕作为美国农业政策的永久性原则。1935年10月，罗斯福说：“那些制定农业调整方面的法律的人、国会里修改那部法律的人、亨利·*或者《农业调整法案》的头儿切斯特·戴维斯等，从来都没有想过使农业调整署仅仅作为一个临时的机构。他们的意图……也是我的意图……是将那些由于严重的国家危机而写在法律里的应急性词句，都改成长期的、更为永久性的美国农业发展规划。”
《农业调整法案》在实施过程中也是一成不变的，有时很难加以描述。许多裁量权都集中在农业部部长手中，而具体标准……平价价格、哪种农作物应该补贴、休耕的农地应是多少……对各种农作物来说都不一样。这些标准都是农业部部长说了算。罗斯福安插自己人亨利·*负责这项工作，后者确保法案照罗斯福的想法写出来。*后来写道：“法案中要写上灵活性条款；要将与几百万个人签订休耕合同、与加工企业和销售商商定营销协议的权力授予农业部部长；将确定加工税的权力转交给农业部部长，哪怕是临时的；要在法案里规定平价这个概念……所有这些以及数千个别的事项，都是新鲜事物，即使是通晓法律的人也难明白表述。”
这就意味着农业部机构会膨胀。因为要确定哪些农作物需要减产、减产多少，要确定每种农作物应当支付的平价是多少，要确定对面粉企业和纺织企业应当征收的加工税是多少，这些都需要大量的人来做。此外，农业部还雇了大约3 000名县里的负责农业技术推广及乡村教育的官员，并从农业县雇了大约100 000个人（每人每天可得到3到4美元的工资）协助执行法案，以确定允许每个农民休耕换钱的地的亩数。按照《农业调整法案》，农民可以拒绝要钱而选择继续耕种，但绝大多数农民发现，选择休耕拿钱比耕种土地更划算。农业调整局所雇的110 500名县委员会的人收集各地农民的信息，试图确保这些农民不捣鬼。书 包 网 txt小说上传分享
第五章 阻碍农业发展（4）
比如，在1933年，一个种植小麦的农民可以休耕其200公顷土地中的40公顷，休耕的土地每公顷能得到10美元。他不得在确定休耕的那40公顷土地上耕种，无论是秘密地还是公开地。但是，他可以选择休耕最不肥沃的，甚至从来没有耕作过的40公顷土地。而且他还能用获得的政府补贴去购买化肥，提高仍在耕作的土地的产量。实际上，1933年和1934年化肥销量猛增，表明不少农民正是这么干的……这当然就迫使联邦政府的官员们根据不断增加的作物产量，去重新计算每种农作物应当减产的数目。因为要监控上千万的农民，农业部的规模扩大了，成了联邦政府中最庞大的部门（邮政局和后来的国防部可能是例外）。
国家电台评论员卡腾伯恩是亨利·*的崇拜者，他描述了自己拜访*时的情景，说他“看到了根据新的《农业调整法》而设立的官僚机器的规模和范围”。卡腾伯恩说：
即使是那些以为美国农民能在自己土地上自主的人，看到实施《农业调整法案》所必需的管控机构的庞大规模，都会有触目惊心之感。成千上万的检查人员被派到田地里做调查，同样成千上万个会计在核实检查员关于每个农民在种什么、每个耕种者或者不耕种者应该得到什么福利的报告。如果《农业调整法案》帮了这群农民，剩下的农民就会嚷嚷，要求得到类似的福利和保护性管控。如果某类作物受到控制，农民就会超量种植别种作物。如果可耕田地的亩数受到限制，农民就只耕种最好的地。这会导致新的剩余，这样政府就必须对新的剩余加以调控。有些农民因为休耕而得了钱，可是罗斯福总统却告诉我们全国有三分之一的人吃不饱饭。解决了一个问题事之后，新的问题马上又接二连三地出现了。
在全国范围内调整农业产量、协调供需方面，*和他手下的官僚们做得到底如何？他们编辑了有关农作物、耕种土地的亩数、每个农民的平均产量、世界农作物的产量、农作物价格等方面的大量的资料，可是他们的成绩确实一塌糊涂，如表1所示。美国开天辟地头一次成了主要的粮食进口国。1933年，美国种植了不到1 000万亩棉花，屠宰了600万头生猪。1935年，美国进口了3 600万包棉花和200万磅猪肉。美国还进口了其他的基本商品……黄油、玉米甚至小麦。到底什么地方出了问题？弗兰克·Ｒ。肯特，《没有润滑剂的政治行为，1934…1936》（纽约：威廉莫罗出版社，1936），第２５０页。“小麦、玉米、肉类和其他食品的进口”，激怒了堪萨斯州州长阿尔弗雷德·兰登，这可能就是促使他于1936年竞选总统的原因。见“纪念堪萨斯加入美国７５周年”，日期不详，收藏于堪萨斯州托皮卡市的历史学会《阿尔弗雷德·兰登档案》，第１４盒，第５本。弗兰克·诺克斯是1936年兰登竞选总统时的副总统候选人，他也对美国在1935年居然需要进口食物感到震惊。见诺克斯，“关于美国的农业政策”，《芝加哥日报》，1935年9月30日，以及他在内布拉斯加州共和党大会上的讲话，1935年11月22日，藏于布拉斯加州卡尼市国会图书馆《弗兰克·诺克斯档案》。
农业部的官员们为了逃避自己对粮食产量的预测不准确的责任，就开始指责天气，尤其是中西部地区的干旱。可是在没有天气情况的地方，他们的预测也不准确。无论如何，天气情况从来就是农业生产所面临的难题，也只是在任何给定年份不能准确预测什么价格才合理、该休耕多少亩土地的众多变量之一。农业是个动态的、充满变化的行业。付钱给农民让他们休耕，促使许多农民使用化肥以增加产量。其他农民则拒绝政府的“收买”，在其所有土地上耕种。但是，其他农民如果看到政府补贴的农产品价格太低，可以转种其他作物。其中有的农民购买了拖拉机，有的农民则试验杂交玉米，还有的农民干脆抛弃了土地。由于世界市场上此种农作物可能超产、彼种农作物可能减产，也使农业部很难准确预测哪种农作物将短缺。到20世纪30年代末，那些大量进口的农产品中有许多已经是处于生产过剩状态了。施莱贝克，《我们是如何发家的》，第２４９－２５２，２６３－２６４页；肖弗尔，《第一个多数……最后一个少数》，第１７５－３００页；巴吉尔，《新政》，第１５６－１８１页；西奥多·撒鲁特斯与约翰·Ｄ。希克斯，《２０世纪的民粹主义》（林肯：内布拉斯加大学出版社，１９５１），第５０２－５３７页。对《农业调整法案》比较友好的评价，见萨利·Ｈ。克拉克，《美国农业生产率的调整与革命》（英国剑桥：剑桥大学出版社，１９９４）。关于农业调整管理署对本地零售业影响的否定性观点，见普赖斯·Ｖ。菲什班克，威廉·Ｃ。霍勒斯与肖恩·坎特，“新政的援助项目是否刺激了本地经济？对大萧条时期联邦援助与零售业的研究”，载于《经济史学刊》第６５期（２００５年３月号），第３６－３７页。 。 想看书来
第五章 阻碍农业发展（5）
表11934年和1935年美国的粮食进口情况
名称1934年
1935年
牛肉（磅）
138 283
7 684 637
猪肉（磅）
626 148
2 846 005
黄油（磅）
535 144
21 948 458
玉米（蒲式耳）
816 694
34 809 120
小麦（蒲式耳）
3 330 188
13 446 009
未加工棉（磅）
7 328 084
36 353 324
资料来源：弗兰克·肯特，《没有黄油：政治行为，1934…1936》。纽约：威廉莫罗出版社，1936∶250。
作为农业部部长，*不得不应付的是政府干预所带来的许多预料之外的问题。当政治家决定操纵农作物的价格时，农民获得了利益，消费者却吃了亏。《农业调整法案》成为法律后，食物和布匹的价格都上涨了。因为美国仍然深陷大萧条之中，这就意味着许多贫困的美国人只好饿肚子、穿破衣。由于出售的衣服、牛肉和面包越来越少，纺织企业、肉类加工企业和面粉厂就不得不裁员，这导致了更多的失业。由于对衣物的需求下降了，未来棉花的购买量将会下跌……农业部的官僚们就得重新测算来年用于种植棉花的地亩数。但这些测算都是错误的，因此，到1937年，政府库存的棉花太多，即便1938年没有一个人种植棉花，库存量也足够全国消费。1935年7月18日，《洛杉矶时报》的编辑部文章说，加入农业调整管理署被最高法院否决，“那就意味着对一个阶级征税以帮助另一个阶级的政策的终结。”
因为棉花供应充足，农业部就准备减少种植棉花的地亩数。从国际的角度看，这就意味着在世界棉花市场上美国的市场份额在下降。在《农业调整法案》实施前，美国在世界棉花市场所占的份额为60％。由于美国用来种植棉花的耕地的数量持续减少，巴西以及其他许多国家所占的市场份额扩大了。1933到1934仅仅一年间，巴西用来种植棉花的耕地数量翻了一番，从130万亩增加到260万亩。
《农业调整法案》的实施引发的另外一个出乎预料的后果，是南方棉花种植园大批地驱赶佃农。当棉花种植人得到政府的款项，要休耕其多达40％的土地时，他们就挑选出最不好的土地，并将原来耕种那些劣地的佃农赶走。*等不想看到这样的事发生，而且按照《农业调整法案》的规定，佃农也应该得到联邦补贴中的一部分。但事实上，成千上万的佃农仍被赶出了农场，成了失业者。关于巴西种植棉花的地亩数，见刘易斯·Ｗ。道格拉斯，《自由主义传统》（纽约：第范诺斯特兰德出版社，１９３５），第４６－４８页。关于佃农的问题，见戴维·尤金·康拉德，《被遗忘的农民：新政时期佃农的故事》（厄巴纳：伊利诺伊大学出版社，１９６５）；裴金斯，《危机时期的农业》。
佃农被赶出了南方农村之后，罗斯福就开始算计新的联邦项目，想将这些人以及边际农地上的农民重新安置到其他地方的专门居留地。这些居留地（叫做“模范社区”）在1935年转由农业部部长助理雷克斯福德·特格韦尔（他是哥伦比亚大学的教授，跟罗斯福关系不错，是总统智库的成员）领导的重新安置局管理的时候，很少有修造就绪的。年轻而满头卷发的特格韦尔对能为这些穷困之人修造居留地感到兴奋。他说：“如果政府有一个部门是为农民的强势群体工作，那么就该有另外一个部门为增进那些弱势群体的福利而开发有效的项目。”伯纳德·斯特恩舍尔，《雷克斯福德·特格韦尔与新政》（新泽西新不伦瑞克：鲁特格尔斯大学出版社，１９６４），第２６３页。 。。
第五章 阻碍农业发展（6）
爱幻想的特格韦尔，对资本主义乃至私有财产制度深感疑虑。“我个人早就深信，应该对农场的所有制形式加以调控。我认为，在国家聪明的控制下，在我们僵硬而过时的经济制度中引入一种有计划的灵活性，是非常有可能的。”雷克斯福德·特格韦尔日记，１９３５年１月２３日，藏于罗斯福总统图书馆。特格韦尔对领导这个部门非常热心，他迅速开始了构建有计划的社会的试验。他的部门有13 000个雇员，工作经费高达亿美元。他筹划将数千户佃农和边际土地上的农民安置到模范社区里。雷克斯福德·特格韦尔日记，１９３５年９月１０日，藏于罗斯福总统图书馆。
结果