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3．最坏情况
银行重组成本（人民币10亿元） 3 567
总负债/GDP（％） 7
备注：
实际利率（％）
实际GDP增长（％）
注：假设在所有情况下人民币对美元的汇率是1美元兑元人民币。
表6 中国的银行重组和公共债务动态变化（假设成本在1999—2008年间均匀分布）
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1．可能情况
银行重组成本（人民币10亿元） 225 225 225 225 225 225 225 225 225 225
续表
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
总负债/GDP（％） 4
备注：
实际利率（％）
实际GDP增长（％）
2．最好情况
银行重组成本（人民币10亿元） 107 107 107 107 107 107 107 107 107 107
总负债/GDP（％） 2
备注：
实际利率（％）
实际GDP增长（％）
3．最坏情况
银行重组成本（人民币10亿元） 357 357 357 357 357 357 357 357 357 357
总负债/GDP（％） 3
备注：
实际利率（％）
实际GDP增长（％）
注：假设在所有情况下人民币对美元的汇率是1美元兑元人民币。
图4和图5表明，银行体系重组必然会造成中国政府财政状况的急剧恶化。由于很多国有企业效益低下，从以新生的中小企业为主的民营部门中收税也面临着诸多困难，这就意味着政府不可能通过提高税收来满足银行体系重组计划所需资金，至少在较长的一段时间里是这样。因此，我认为，政府只有通过举债融资来支持银行体系的重组。其结果是，在银行体系的改革过程中，政府公共债务占GDP的比重将会快速增加。总的来看，银行体系问题会对国家的财政状况产生相当大的影响。无论是补偿贷款损失还是重新注资，银行体系重组都必将加大政府的预算负担。
图4 可能情况—公共债务动态（成本在一年内分布）
图5 可能情况—公共债务动态（成本在1999—2008年分布）
但同样重要的是，这些模拟分析的结果表明，中国当前的银行问题并不一定会引发严重的财政危机。在“可能的情况下”，政府公债占GDP的比重将会在2002年达到45％，与1998年底的24％相比增加近一倍。在2002年达到峰点之后，政府公债占GDP的比重将开始下降，这意味着公债的动态变化趋势是政府可以承受的。上述分析显示，中国政府可以，也应该在银行体系重组中发挥积极的作用。因此，我们不必担心它会引发类似俄罗斯和巴 西前不久经历的财政金融危机。这一根本结论与国际上一些学者，如美国布鲁金斯学会的尼克？拉迪（Nicholas Lardy）等对中国所做的悲观预言截然 相反。
中国的银行改革：一次新的长征（6）
中国银行体系问题的根源
中央计划经济体制的后遗症
在1949—1978年的30年间，中国的银行信贷都是按照政府经济计划来分配的，独立而专业的银行信贷决策根本不存在。这种体系不仅造成资源的不合理分配，而且导致了在改革开放前的那段时间里，经济停滞不前。虽然这种信贷体系存续了很多年，但却并没有引发重大的危机。这主要是因为，中央计划经济体制在很大程度上消灭了市场风险，不存在竞争或企业破产，企业的生产经营及财务表现对于消费需求的不确定性变化缺乏敏感性。
在计划经济体制下，政府通常要制定全国性的信贷计划，即从总体上设置一个信贷额度，根据国家年度投资和生产计划，将信贷分配到部门、地区，甚至是每一家具体的企业。这种情况下，银行仅是政府向预定的项目划拨资金的代理机构，从来不作信贷分析，况且也没有这个必要。最为重要的是，所有的信贷条件，如贷款金额、期限、利率等，都是由政府制定的。对国有企业来说，他们认为，得到的贷款仅是政府为企业无偿提供的周转资金和固定投资，而根本不认为他们负有向银行还贷的义务。国有企业的运作完全是在“软预算约束”（这个概念是由一位在哈佛大学任教的匈牙利经济学家科尔奈Janus Kornai提出的）下进行的，丝毫不存在利润刺激和金融信用约束。
在1979—1999年的20年间，政府试图通过所谓的“拨改贷”等措施来强化对国有企业的预算约束，不仅取消了政府财政的直接拨款，而且引入了有息银行贷款。其目的是加强对国有企业的金融约束，从而提高企业的运作效率和信用。但从此以后，国有企业的银行债务迅速增加，债务资产平均比率目前保持在90％的水平上。改革期间，金融杠杆的作用骤然增加，很多国有企业由于经营不善没能实现预期的利润目标。在这种情况下，越来越多的国有企业无法实现足够的现金流以偿还他们的银行债务，从而导致银行资产负债表上不良债权比例的不断增加。
在20世纪70年代末期，市场经济改革开始之后，中央计划经济的作用日趋下降，但金融领域的自由化进程却有所滞后。例如，信贷指标直到1998年1月才正式废除。中国银行体系原本打算从20世纪80年代中期开始改革，按照商业准则进行信贷决策，而不再依赖国家的计划安排。但事实上，中央计划经济的后遗症依然在信贷分配中起着关键的作用。银行机构仍然受到政府强有力的干预，与中央计划经济时代似乎没有本质的不同。无论是中央部委还是地方省市政府都可以对银行的信贷决策施加重大的影响。所以，银行不得不从事所谓的政策性贷款，既要为亏损的国有企业提供宽松的信贷条件，为政府粮食收购提供资金，还要为国家指定的优先投资项目贷款等。
薄弱的信贷文化
“软预算约束”意味着在贷款合同中，无论合同条款规定得如何明确，它也不具有约束力。一般来说，国有企业总是期望政府能够免除他们的债务负担，或是在他们无法偿还贷款时伸出援手。况且，贷款者（国有商业银行）和借款者（国有企业）都属于国家所有，很难使二者之间的关系泾渭分明。在这种情况下，贷款也仅是资金从国有部门的一边转到另一边而已，借款者根本不会重视贷款的偿还问题。正因为如此，20世纪90年代初期引发了所谓的“三角债”。此后，有些国有企业为了逃脱向债权人偿还贷款的义务，竟然主动宣布企业破产。
中国的银行改革：一次新的长征（7）
中央计划经济体制给银行体系带来了指令性政策贷款以及脆弱的信贷文化，这是中国绝大多数不良债权产生的根源，尤其是20世纪90年代中期以前的贷款。此后，中央政府开始试图将政策性贷款和商业贷款区分开来，并于1994年成立了三家政策性银行，专门处理所有与公共政策有关的贷款。它们是：国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。
近期的信贷膨胀
但是，我们如果对近期状况作仔细的分析，就会发现导致银行体系问题的还有其他一些原因。虽然中央计划经济体制的后遗症可能是导致银行体系弊端的一个重要原因，但我们仍然不能忽视其他因素的影响，诸如宏观经济周期以及银行自身在管理和内控方面存在的缺陷等。在其他国家，这些因素往往是引发银行体系危机的重要导火索。
中国在20世纪90年代初期经历了信贷过度膨胀，致使经济过热，通货膨胀失控。在1991—1995年间，国内信贷以每年30％的速度增长，远远高于20世纪80年代的平均增长率（见图6）。尤其是投向房地产业的贷款迅速增加，在很大程度上导致了这一时期房地产业投机的高涨。信贷膨胀不仅带来了资产价格泡沫，而且为后来困扰中国银行体系的问题播下了种子。
图6 中国信贷膨胀 （1991—1996年）
注：Domestic credit——国内信贷；
Investment in real estate——不动产投资；
yoy——当期数据较去年同期变动多少。
资料来源：有关央行简报、CEIC、高盛公司评估报告
法制和监管不严
1991—1996年间的信贷过度膨胀不仅暴露出中央银行将定量信贷计划（即贷款指标配额分配）作为货币政策工具的完全失效，而且显现出中国银行体系监管标准和实践的弱点。作为指定的银行监管权威机构和银行法规的制定者，中国人民银行尚未能有效地发挥其作用。
在资本充足率、风险额度和流动性等方面，中国银行体系还没有很好地建立起必要的、审慎的标准。审慎的监管制度尚不健全，而且也没有认真贯彻执行。监管当局缺少一套严格的报表制度，不能保证及时得到用以监控银行体系问题的重要数据。同时，缺乏足够懂行的专家对这些信息进行系统的分析，并作为早期预警机制的一部分。偶尔对银行的现场检查，也往往局限于重大金融诈骗或贪污性质的案例，而不是对银行操作的稳健性和清偿风险进行定期的评估。中国人民银行也只是在最近几年才开始真正建立自己的监控体系，并取得了很大的进步。然而，既然很多问题已经发生了，如今监管当局面临的任务也就更加艰巨，亦即帮助问题重重的银行体系恢复健康。
管理不善
除了制度性因素和宏观经济因素之外，银行自身管理上的缺陷也是导致资产质量问题的重要原因。可以说，银行管理人员的平均素质还没有达到现代化银行服务的要求。正因为如此，银行不具备专业能力进行严格的信贷分析和贷款评估，同时也缺乏相应的内部控制、审计和风险管理。
即使有出色的管理人员，他们的动机也受到了严重的扭曲。银行的管理人员，尤其是高级管理人员，常常要扮演两种角色，一种是商业银行家，一种是政府官员，这就容易导致利益冲突。他们的薪金报酬也类似于其他的行政部门，收入与工作表现之间没有必然的联系。另外，银行管理层薪金的总体水平仍然偏低，不足以吸引、挽留和激励优秀的专业人才。 。。
中国的银行改革：一次新的长征（8）
管理不善不仅在目前是导致中国银行体系大量不良债权的一个主要原因，而且考虑到培养开发管理人才需要较长的时间，这问题在可预见的将来还会继续威胁银行体系的盈利性与稳健性。
解决不良债权问题的进展与障碍
银行体系恢复健康的第一步，也是很关键的一步，在于尽可能快和低成本地解决坏账问题。中国正在仔细研究其他国家处理不良债权问题的经验，这些国家包括美国、波兰、泰国、日本和韩国。中国似乎对美国专门清理破产的存贷款机构坏账问题的资产重组再生公司（Resolution Trust Corporation）尤感兴趣。
1999年4月，中国成立了第一家处理不良债权问题的专门机构——中国信达资产管理公司（以下简称信达）。信达的使命是接管四大国有商业银行之一中国建设银行的不良债权，负责收回这些债权或者将其出售给国内外的投资者。除信达外，1999年10月中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司分别成立，以接管其他三家国有商业银行的不良债权。
信达的初始资本为100亿元人民币，由财政部提供，其运作由财政部和中国人民银行负责监督。按照预先的设想，信达将按照账面价值购买中国建设银行1996年以前发生的所有不良债权，总计约2 000～2 500亿元人民币，相当于240～302亿美元 。信达将通过发行债券的方式筹集资金，可能会由财政部提供担保。还有人建议，允许信达通过一条特殊的信用渠道向中央银行借款。但这个建议引起了一些争议，估计采用的可能性不大。信达将全力负责回收坏账，对无法回收的贷款，最终则由政府予以冲销。鉴于坏账的处理需要很长时间，信达的寿命预定为10年，在此期间可享受免税待遇。
有关信达商业计划和运作战略的细节尚未最后确定。其已获批准的运作权限包括：（1）从银行购买不良债权，追偿债务和回收坏账；（2）债务重组，资产交换和托管；（3）债转股；（4）贷款证券化以及将资产出售给公众投资者；（5）向央行申请再贷款。除了直接负责解决国有商业银行的坏账之外，当局还希望信达在中国国有企业重组进程中发挥重要的作用。
鉴于国有企业的高负债率，�