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谁消化了沉没成本？（2）
左口袋进右口袋出的政府财政游戏来回上演，不仅使银行管理层道德风险大增（银行业内外配合的监守自盗式的假按揭、假票据案件屡见不鲜就是证明），更固化了由行政配置金融资源的倾向，以稳定金融安全等各种各样美妙的名义，社会资源经由行政之手源源不断地被导入竞争效率不高而规模庞大的金融机构中。汇金用特别国债给银行注资，不过说明主管机构在央行与财政部之间进行了切换，对于缺乏独立性的央行而言，他们与财务大出纳没有什么本质区别。
如果我们以为国有银行改革尘埃已定，商业银行与政府性银行各安其位，注资的戏码不会再演，就会犯“很傻很天真”的错误。利益链条没有止境，国有控股大型商业银行中还有农业银行这块硬骨头没有啃，从2008年开始，政策性银行如国家开发银行等也在摩拳擦掌准备注资上市，而商业银行光大银行、中信银行等由政府补充资本金，暴露出假市场、真国有的本质，各地的城市商业银行不甘居于人后，注资、引资与上市成为主流。
农业银行改革是四大国有商业银行中最难啃的骨头，从银监会以下的数据就看得出来原因何在。2006年一季度，国有商业银行不良贷款余额为10？亿元，而2005年，农业银行不良贷款高达7 400亿元，不良贷款占比，依靠农业银行自身的力量，是无法达到5％或者8％的不良贷款率的。如果是由汇金代表财政注资，一来风险极大，二来最了解内情的汇金对于能否收回投资会有一个评估，三来如此庞大的体量不利于引入战略投资者，既然现在资产质量好得多的城市商业银行也在吸引境内外投资者，他们有什么理由非要加入资产与体制状况更为复杂的农业银行呢？
农业银行的注资上市之路是股市作为解忧市与融资市的新例证。
2007年7月，有报道称，中央汇金公司计划向农业银行注资400亿美元启动农业银行全面股改，注资额来自于特别国债，汇金的注资将用于农业银行补充资本金，农业银行高达7 000多亿元的不良贷款损失则可能由央行和财政部承担，粗算起来占据了2006年我国GDP的1/20。农业银行是准备注资、上市的准政策性银行，中央已经明确，农业银行不能从农村金融领域退出，必须补充8 000亿元以上的资本金。可见，农业银行虽然名为商业银行，仍然承担着农村金融的政策性任务，是政策银行与商业银行之间的“蝙蝠”。
农业银行的改制报告曾经提交三次，都如泥牛入海。据悉，农业银行分别提出了8 000亿元、9 000亿元、1万亿元的国家注资计划，对于体制改革却着墨甚少。与此同时，农业银行的贷款总额却在不断增大，从2002年初到2005年9月，农业银行的贷款增加了11 400多亿元，居四大国有商业银行之首，以此获得的不良贷款率暂时下降，其实隐藏了更大的风险。这样一来农业银行信贷增速更高，尤其是房地产与小企业贷款方面，以至于被单独要求提高存款准备金率。金融行业不言自喻的秘密是，银行信贷急剧扩张不是好事，一旦遭遇到严重的坏账危机，便只能以新增贷款进行遮掩。
不管是国有企业还是民营企业，深谙国情者都把“做大公司航母”当成做“不沉航母”的法宝，绑架了巨大的社会资源后，逼得政府不想出手也得出手。
谁消化了沉没成本？（3）
另一只政策银行与商业银行之间的“蝙蝠”是国家开发银行。
商业银行各有各的模式，而政策性银行都是类似的：用政府信用为担保，进行政府项目与农村等低收益地区的投资。国家开发银行与农业银行都在进行商业化转型，试图以市场手段减少政策性亏损。他们遭遇的问题就是，长期在“父爱主义”的优惠政策庇荫下，并存着低下的市场竞争能力与高企的道德风险。
汇金公司2007年12月31日宣布，向国家开发银行注资200亿美元。这一意在为国家开发银行商业化改革作准备的注资行为，恰好抢在了让国家开发银行能将新获资本计入2007年财务报表的最佳时刻，也使得国家开发银行的资本充足率由2006年的显著提升至市场估算的15％水平，该比例正好在巴塞尔协议规定的商业银行资本充足率范围之内。
汇金注资国家开发银行前，财政部作为单一股东的所有者权益为1 580亿元人民币，汇金公司将因为200亿美元注资成为与中国财政部平起平坐的股东，两者将分别持有国家开发银行50％的股份。汇金公司注资给了市场再明确不过信号—国家开发银行将从政策性银行转型。
《财经》杂志在注资当天的报道中披露了国家开发银行的初步改制方案。该报道称，“国家开发银行将实行独立法人的母子公司制，母公司仍由国家绝对控股，体现国家战略意图，实行商业化运作；在子公司层面，由此前设想的三个子公司调整为两个子公司：一为投资公司，一为以中长期信贷业务为主的商业银行”。
国家开发银行是只让其他商业银行嫉妒的“蝙蝠”。当初银行由于政策性坏账的阴影，对“两基一支”望而却步，而国家开发银行因为低利率与超长的贷款期限，拔得头筹，2007年全球金融危机发生，政府项目贷款成为香饽饽。所谓“两基一支”，指的是基础设施、基础产业和支柱产业的融资需求。国家开发银行在过去的10年中已经累计向这些领域提供了超过2万亿元的长期融资，这些利润稳定的项目使这间国有政策性银行保持着中国银行界罕见的业绩—据其2006年年报，该行不良贷款率仅为，资本回报率高达19％，净利润280亿元人民币。不仅如此，国家开发银行利用其“开发性金融”的特殊身份，在全国各地的省级城市甚至某些地县领域，保持着与当地政府的良好合作关系。这使得它对当地的发展环境相当熟悉，并对当地一些重点优质的投资项目从前期规划到后期介入都掌握了一定的主动权，同时据此建立了自己庞大的项目库。
实际上，国家开发银行由政策性银行转身为商业银行，与其他商业银行理直气壮地争抢项目，还通过成立、参股产业基金—1998年以来国家开发银行已在国内建立的四只产业投资基金外，成立中非发展基金，以推动其向中国在海外的建设项目发放贷款；除了30亿美元参股英国巴克莱银行外，投资*的消息中似乎也能看到国家开发银行的身影—国家开发银行已经脚踩传统商业银行、投资银行、股权投资公司等数条船。由于国家开发银行的大部分贷款都流向了政府机构，或是政府背景的项目，有财政兜底，因此损失比较少。以其2006年投放的5760亿元贷款为例，按重要性排序的贷款依次为公共基础设施（占35％）、公路（占19％）、电力（占17％）等。
国家开发银行名为政策性银行，却利用国家信用进行低成本融资商业化运作，通过基建等大项目投资，获得旱涝保收的收益，银行一齐转向政府项目，显示了实体经济领域民营经济不进则退、市场环境劣质化的现实。
其他大型商业银行大感不满，国家开发银行商业化改革甚嚣尘上以来，各地商业银行纷纷对国家开发银行这种模棱两可的运营模式表示抵抗，并大力呼吁取消国家开发银行这种“脚踏两只船”—借政策性银行保护之名，行商业银行业务之实—的特权。国家开发银行的套利特权甚至让国有控股大型商业银行这样的特权阶层都表示不满。
国家开发银行的“幸福时光”因为审计署的审计报告而不那么美好，审计长刘家义2008年8月27日在十一届全国人大常委会第四次会议上作的审计工作报告，直截了当地指出，部分金融机构信贷业务存在风险，国家开发银行与农业银行等存在巨大漏洞。
审计署通过审计发现，国家开发银行存在“贷款审查制度执行不严格，贷后监管不到位”的情况。共发现违规发放贷款亿元，贷款被挪用亿元，其中亿元贷款违规进入股票市场、房地产市场，以及国家限制发展的产业和领域。对中国农业银行总行及27家分行2006年资产负债损益审计结果表明，农业银行总行对分支机构在风险控制、资金清算、财务管理等方面监督和控制不力，造成分支机构违法违规问题不断出现，这次审计发现的亿元违规经营问题绝大部分发生在基层分支机构，甚至有内部员工参与作案。2008年国家开发银行副行长王益案发，显示数10亿元的贷款处于风险之中，为审计报告作了形象的注脚。
政府与央企的大项目虽然是各银行争抢的香饽饽，但也正是这些贷款的巨大扩张，使得国家开发银行的资本充足率节节下降。根据国家开发银行的内部测算，如果仅仅依靠自身积累，国家不补充资本金，从2006~2010年的5年间，国家开发银行的资本充足率将逐年下降。为了维系8％的资本充足率标准，2007~2010年，分别需补充资本金136亿元、474亿元、882亿元、1？409亿元。仅靠汇金注资显然远远不够，上市补充资本金是必然之举。
就政策庇荫与市场竞争能力的低下而言，中国所有的商业银行曾经都是房利美与房地美，经过改制之后，部分上市商业银行情况有所好转，而处于改革风口浪尖的国家开发银行与农业银行 “坏基因”该如何蜕变？
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商业银行显露国有本质（1）
在政策性银行注资转型之际，二线银行同时显出国字号真相：给光大银行注资，监管层再次违背承诺。
2006年，政府给光大银行注资似乎再次印证了纳税人的担心：政府对于国有控股银行的救济行为不会停止。既然给四大国有商业银行注资、剥离不良贷款是政府在承担政策性损失，面对同样承受政策性损失的二线银行，政府如果厚此薄彼，于理有亏，也于公平竞争的商业逻辑不合。
2006年，随着银监会要求各银行资本充足率至少要达到8％，银行业向外资开放大限临近，监管层不得不向身处困境的二线银行伸出援手。据报道，监管层已向国务院提交一份方案，由汇金公司出资约200亿元人民币拯救中国光大银行，光大银行数年博弈之后艰难成功。
注资、剥离不良资产、引入战略投资者、增资扩股、上市，在光大银行反反复复的改制方案中，我们看到的是中国银行业改革已经展示的毫无新意的三板斧。如果说方案有什么新意的话，那就是程序有可能精简，传闻剥离给信达公司的不良资产因为获得注资可能难以实施，这显示了一线银行与二线银行在待遇上的些微区别，无关宏旨。关键是，在转型的重要时刻，光大银行这一股份制、投资主体多元化的市场化银行，显现出国字号队伍的真实面目。就像披着“商”字号马甲的金融机构，突然脱掉马甲，露出一个大大的“国”字。
监管层不得不又一次食言，他们违背最后一次给银行免费午餐的承诺。过去几年，监管层多次作过最后一次、下不为例的表态，银监会主席刘明康曾表示，在投资主体和利益主体多元化的情况下，国家财政不可能再为商业银行的经营亏损买单，否则有悖于市场公平竞争的原则。同样，给光大银行注资也使中央汇金投资有限责任公司总经理谢平2006年年底关于不介入“产权明确”的股份制银行的宣言成为泡影。他们不仅介入了交通银行，如今又要深度介入光大银行。股份制之后银行产权照样不明确，照样被坏账压得透不过气来，谁说股份制是一用就灵的金融机构“大力丸”？
由汇金救助光大银行，可谓合情合理，因为究其实，光大银行不过是披了一层股份制华丽外衣的步履蹒跚的国有企业。光大银行的主要股东都是“国有”身份，其不良资产有很大部分是因为配合当时的中国银行业改革而产生出来的历史遗留问题。最典型的一次“政策增负”在1999年，光大银行“应命”收购中国投资银行后，其不良资产比率从10％急升至24％。此后，券商在熊市中的没落与中国航空油料集团公司的巨亏也使光大银行雪上加霜。
实行新会计准则后，光大银行通过3年连续拨备（国际银行界对呆账准备金的一种通称）逾142亿元，从2000年开始，光大银行提取的巨额拨备超过200亿元。谁能分清其中哪些是经营责任与政策责任？发行企业债等手段集资无法提高核心资�