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刘少奇了解到，晋绥边区虽然有些地方农民已分得若干土地，有些地主被斗争，有些地方也正在进行工作，但群众运动非常零碎，没有系统。晋绥六地委又向他报告说：全地区5个县共1500多个村，群众已发动者900多个村，农民已分得土地者200多个村。但这200多个村是分散在5个县，不成一片。因此，他们至今没有一个县甚至没有一个区是已经像样地解决了土地问题。地委也曾用强有力的工作团以一两个月的时间去解决一个村子的土地问题，但不能用这个村子作为出发点，去推动附近村庄的运动，把附近村子的问题解决，并改造区政府、县政府及区县其他机构，以便依靠这个区县政府，由上而下的有步骤的发动全区全县的群众，解决全区全县的土地问题，并保障这个村子的群众的胜利。他们只作好一个村子，附近村子及县区机构都不动，这个村子即如海中孤岛，十分孤立。工作团一走，群众的胜利即无保障，工作又可能塌台。
针对在晋绥了解到的这种情况，刘少奇于4月22日给晋绥领导人写了一封信，认为“没有一个有系统的普遍的彻底的群众运动，是不能普遍彻底解决土地问题的”。并强调：“目前你们的任务，就是要有计划地去组织这样一个群众运动并正确的把这个运动领导到底。”
刘少奇在信中认为，为了有很好的开始，不能不依靠强有力的工作团，但仅仅依靠工作团，决不能普遍解决土地问题，因为有几万个村子，决不能组织这么多工作团去一一解决。所以土地问题的普遍解决，必需而且主要的是依靠群众的自发运动。在个别村子的典型运动开始后，周围村子的群众就自动照样开始，使运动成为潮流，成为风暴，才能解决问题。他说：“我们不应害怕这样的自发运动，我们正需要这样的自发运动，应加以鼓励促成，并尽可能给以组织性和纪律性……我们任何干部，包括各级的负责人在内，均必须受群众的、切实的、毫不敷衍的考察和鉴定。群众有完全的权利和自由批评与撤换我们任何干部，在各种会议上令他们报告工作及答复群众所提出的质问。指出他们的缺点，揭发他们的错误，选举或不选举他们到领导机关。群众的这种权利，我们必须切实保障，使其不受侵犯。”
毛泽东对刘少奇的这封信给予充分肯定。7月25日，他在批语中写道：“少奇同志这封信写得很好，很必要。少奇同志在这封信里所指出的问题，不仅是在一个解放区存在着，而是在一切解放区在不同的程度上存在着；他所指出的原则，则是在一切解放区都适用的。因此，应将这封信发到一切地方去。”这封信后来连同毛泽东的批示一起发往各解放区，成为解决土地问题的指导性文件之一。
筹备全国土地会议
1947年4月26日，刘少奇、朱德等中央工委机关来到晋察冀中央局和军区司令部所在地的河北省阜平县。5月3日，到达平山县。经*中央批准，中央工委留驻平山县。在这里，刘少奇除领导工委的正常工作之外，还投入了大量精力调查、思考进一步的土地改革问题。同时，他也抓紧时间，着手召开全国土地会议的准备工作。txt电子书分享平台
第四章 开国前中共的土改历程（25）
5月24日，刘少奇在致晋冀鲁豫中央局并报*中央的电文中指出：为准备召开全国土地会议，望注意研究几个问题：（一）在打倒地主阶级的运动中，各阶层农民的真实要求。（二）检查“五四指示”各项原则的正确性，并研讨如何制定一个更完美的土地指示。（三）在运动中的“左”倾错误与右倾错误。（四）建立与保持乡村人口百分之九十以上反封建统一战线的经验如何。（五）土地改革中农会及贫农小组的作用如何。（六）土地及其他斗争果实如何规定。（七）在改革完成后转入生产运动的经验。（八）在农民对地主胜利业已巩固的地区，是否需对地主采取某种拉的政策，以便缓和乡村中的紧张情况。（九）在改革中对党政各级机构的检查结果如何，以及如何改造党政各级机构。这些也是即将召开的全国土地会议讨论的主要问题。
5月31日，中央工委致电各解放区：全国土地会议定于7月7日在晋察冀的平山县召开，各区除区党委须派一负责代表到会外，各地委亦可派出席代表一人。
7月初，除陕甘宁和晋绥两解放区的代表尚需几天才能到达外，其他各地的代表均已到达平山。中央工委决定全国土地会议立即召开。由于时间仓促，加上战争的影响，这次会议来不及在会前准备工作报告，中央工委仅在会前编印了《马恩列斯论农民土地问题》及中国共产党历史上关于土地问题的一些文件，作为参考资料。7月10日，中央工委将这一情况向*中央作了汇报，并提出会议“拟先由各地代表报告并提出问题，然后进行研究讨论和解决问题并决定若干文件。其他未成熟的若干问题，也拟进行一些讨论，作些思想准备，但不作决定。会议将延长到一个月以上，工委将集中全力来进行这个会议”。7月27日，*中央复电同意中央工委的意见。
制定并通过《中国土地法大纲》
1947年7月17日，在晋察冀解放区平山县西柏坡村，*中央工作委员会主持召开了全国土地会议，参加会议的有中央工委的负责人刘少奇、朱德、董必武、康生、彭真等，还有东北、冀热辽、山东、冀南、冀鲁豫、太行、太岳、晋绥、陕甘宁等根据地的主要领导人薄一波、李雪峰、胡锡奎、张稼夫、王从吾、张华、李林、赵德尊等。华北地区大多数地委、晋察冀野战军每个旅均有一个代表参加，总计110人。中央工委书记刘少奇主持了会议。
近两个月的土地会议大体可以分为两个阶段。7月17日至8月底为第一阶段。主要由各代表团汇报，讨论了党的组织、农民组织与农民*问题，重点研究了发动群众、发扬*，改造党、政、民（兵）组织与干部。第二阶段自9月1日至9月13日会议集中讨论土地改革的政策问题，重点讨论“普遍实行彻底平分”，并于会议结束时一致通过了《中国土地法大纲》。
在会议开幕式上，刘少奇首先作了讲话。他说：
召集这个会议的目的是总结经验，交流经验，以便给以后的运动——群众运动、土地改革运动等运动以新的指导。
《五四指示》发出一年多来，许多地方已满足了农民的要求。但在某些地区、在若干问题上，“五四指示”已经不够。会议的任务是要从土地问题出发，讨论一切工作及其他各项工作，在既有成绩的基础上更有改进。土地问题是解放区一切问题的基本环节，“左”了一切就“左”，右了一切就右，会影响各种问题，今后如何有意识地使其他工作有计划地推进，应从解决土地问题开始。txt电子书分享平台
第四章 开国前中共的土改历程（26）
这个会议不拘形式，自由发言，报告也不拘任何形式，也不要呼口号，也不要鼓掌，或什么三鞠躬，有什么讲什么，主张什么讲什么，是好就说好，是坏就说坏，老老实实。我们开一个老实会议，以老实的态度作风来开这个会。这样才能讨论问题，解决问题。
接着，朱德和董必武也作了讲话。
7月18日至8月4日，晋冀鲁豫、华中、东北等解放区代表在会上作了各自土改情况介绍，重点是介绍成功经验。山东、晋绥、晋察冀等解放区代表也介绍了本区的土地改革情况，主要是检讨自己的右倾错误。刘少奇和主席团成员分别和各解放区的代表进行了座谈。通过对各解放区情况的了解，刘少奇认为，影响土地改革深入进行的主要障碍，是党组织和干部队伍中存在着严重问题。
在充分掌握情况后，8月4日，刘少奇向中央提出了《关于土地会议各地汇报情况及今后意见的报告》：
全国土地改革只有晋冀鲁豫及苏北比较彻底；山东、晋察冀、晋绥均不彻底，尚须进行激烈斗争，才能解决问题；东北、热河新区情况尚好。综合各地农民要求有四大项：即土地、生产资本、保障农民*自由权利及负担公开，其中土地与*又是基本要求。而*是保障和巩固土地改革彻底胜利的基本条件，是全体农民向我政府和干部的迫切要求，原因是我们干部强迫压制群众的作风，脱离群众，已达惊人程度，其中贪污自私及为非作恶者亦不很少，群众迫切要求改变这种作风并撤换与处分那些坏干部……
从晋绥到阜平，我即注意考察土地改革不能彻底的原因。在阜*对了领导上的右倾后，很快就看到了冀西的“左”倾急性病，干部在乡村中的无限权力，强迫群众到会，付表决、呼口号，在斗争地主及所谓国特时，强迫群众打人杀人，并用强迫办法做到形式上的百分之九十向上级汇报。我用坚决态度停止了冀西的这种运动，即细心考察党内与干部情况。在土地会议又与各地代表谈话并听了许多报告后，发现党内及干部中严重的不纯洁状态，作风不正与领导上的官僚主义及缺乏具体思想教育，是晋察冀及其他地方土地改革不彻底与工作落后的基本原因。在晋察冀（晋绥亦大体相同）党、政、民县以上干部地主、富农家庭出身者占很大百分比。区、村干部及党支部党员中农是主要成分，其中地主、富农成分直接间接占统治地位者不少……老干部亦大多数娶地主女儿作老婆，在土改中帮助岳父者，晋察冀军队中曾有反土地改革高潮……
刘少奇所指出的农村干部的种种不良现象，可以说触目惊心。这些问题不解决，不但土改深入不下去，任何工作都做不好，最后还会影响解放战争的大局。如何解决这些问题呢？
会议决定，要进行整党，整党必须与土改结合进行。整党的任务就是提高党的纯洁性，克服组织不纯，克服地主富农思想与小资产阶级的自由主义思想及党内阶级观点、阶级路线的模糊等。整党的方法是打通思想，整顿组织，纪律制裁。
会议还决定组织与整编群众队伍，经过贫农团、贫农委员会、农民大会及农民代表会等去完成土地改革，并改造党、政、民等组织及其干部，以保证*制度的实施。在整编中，农会及农民代表会要直接联系群众，打破官僚主义，树立贫雇农在各级领导机关的地位。
第四章 开国前中共的土改历程（27）
*中央收到刘少奇的报告后，于8月13日批示说：“我们完全同意你的意见”，“我们认为你所提出的原则是正确的”。
整党的意见确定下来了，下一步的土地政策到底如何制定呢？这期间，刘少奇曾设想在各地汇报和会议讨论的基础上，起草一个像“五四指示”那样的决议，以指导解放区下一步的土地改革。他花了一个多星期的时间，写出了一万多字，但觉得不成熟，最终没有写成。他把自己的想法及写作的情况同主席团作了交流，主席团的意见是还是先把观点讲出来，讨论后再形成文件。
8月20日、21日，刘少奇在会上作长篇发言，谈下一步土改政策的设想。他说：“土地改革运动，用一句话来说，基本上就是平分土地，将地主的土地财产分掉，一部分富农的部分土地财产分掉，一部分富农不动，中农不动，贫雇农得到土地，结果土地就大体平均了。”“只要我们做好这件事，就基本上完成了现阶段的新*主义革命。”
刘少奇在这里提出的平分，大体还是“中间不动两头平”的平分，不动中农，但到了9月4日，他却在报告里又修改了原来的提法。
原来，9月3日，刘少奇看到了《学习晋绥日报的自我批评》一文，这是新华社8月29日发表的社论。社论指出：“现在的情势与抗日时期已经不同，我国仍有广大的、为民族独立、*自由而奋斗的统一战线，但这个统一战线已不包括蒋介石在内；相反的，蒋介石集团现在是卖国贼、法西斯和战争罪犯的集团，是人民的公敌。在这种情形之下，我党的土地政策改变到彻底平分田地，使无地、少地的农民得到土地、农具、牲畜、种子、粮食、衣服和住所；同时又照顾地主的生活，让地主和农民同样分得一份土地，乃是绝对必要的。坚决执行这个政策，则人民一定能够战胜蒋介石，如果在这时候重复陈独秀的机会主义错误，则革命运动会有失败的危险。”
刘少奇看到了这篇社论，随后同中央工委的其他负责人作了研究，他说：“这篇社论通篇都是讲的平分土地，是普遍的彻底平分。这篇社论中根本未提到动不动中农的问题，关于不侵犯中农利益的话，一个字也未谈到。我想明显的这篇社论是经过毛