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基本单位区的行政辖境太大，难与任何县以下的自然单位一致（例如太大，
难与标准的集市乡镇一致）。它的含意是清楚的，县以下的自治在经过一系
列的规定阶段以后终于出现时，对官吏的监督比对地方社区的政治组织更易
作出反应。①新“村”制所增加的单位就是村，类似清代的“编村”，在村内，
小社区一般在村长领导下相互联系起来。村制随着在山西的发展，变成了一
个传达政府指令的次官府结构。村长一般不识字，依靠县当局指派，几乎不
能独立地主动行事。一份 １９２２ 年的督察报告断定，他们甚至不能有效地贯彻
① 尹仲材编：《翟城村志》（1925 年；台北重印，1968 年），第 211 页。艾恺： 《最后一位儒家学者：
梁漱溟与中国关于现代性的困境》，第 146 页。
① 关于袁世凯的法规，见陈伯心：《中国的地方制度及其改革》，第 58 页以下。
官方的命令。区长能力较强，虽然全是山西人，但都不派在本县任职，这等
于把前清“回避规定”扩展到县级以下的行政单位。作为低级行政官吏，他
们不可能鼓动“自治”之类的有生气的地方政治运动。然而，省政府的直接
任命使他们在官僚政治体系中有较高的地位。
山西村制的官府气味，在划定行政村界的活动中得到加强。划定村界是
以已知的行政管辖权代替惯常的人际关系。更重要的是它对土地税的管理有
用。行政村起的作用相当于清代催征税粮的里甲，可是如今有了根据阎锡山
当政初期进行的地籍测量所划定的更准确的村界。②
就行政史而论，阎锡山大受吹捧的“村制”，只不过相当于实质上的旧
时帝国税政体制，加上自愿主义的自治外表，附以十进制户口单位的旧保甲
监视系统的翻版而已。
在这方面，阎锡山的村制是 ２０ 世纪把整个征税责任确定在村，从而加强
村作为政治行政单位做法的一个例子。成问题的特别税以“摊款”闻名，这
是为满足政府不断扩大的需要而向地方社区特别征收的。摊款最初是一种支
付巨额的庚子赔款的方法，但后来成了为省及地方政府的现代需要，特别是
军事需要而筹款的通行方法。阎锡山在建设军队方面的成功，多归因于他卓
有成效地由村经办摊款向地方社区征税。这显然是他的“村制”的预期结果，
不管如何用改良主义的纲领加以粉饰。
然而，改良主义纲领还是为山西取得了名闻全国的声誉。旧保甲和里甲
的规模被用来推行禁止缠足、禁吸鸦片、公共治安和识字运动，取得明显效
果。梁漱溟强烈批评阎锡山计划的官府色彩，却觉得它在社会改良方面颇有
值得称道之处。总之，我们可以这样评价山西计划，它是一个积极行动的省
政府坚决把官府权力向下推行到村级所做的努力。把它归功于米氏家族的翟
城实验，大多为虚浮之词，但是，当时有一共识：密切注意县以下的政府是
２０ 世纪议程上的重要问题。①
山西不是推行地方政府改革的唯一省份。另一个引人注目的努力是，“桂
系”通过实施全省民团制度来加强地方政府。通过训练村镇领导人员，并把
他们列入民团干部，希望把军事纪律的精神灌输给他们，以便省当局的命令
能有效地传达到下层。这些首领还在“基干学校”体系里担任教师，促进识
字运动，培养公共精神，和鼓励经济自足。从严格的军事观点看，民团可作
为全省征兵的基础。其理想是古老的“兵民合一”思想，不仅是为了建立丰
富的兵源，而且要把高度的纪律意识灌输给全体民众。这种制度在 １９３３ 年开
始实行，但是没能击退六年后日军的进犯。和山西制度一样，广西模式旨在
通过加强省官僚政治的权力，使之渗透到乡村社会，来实现地方的管理和发
展。①也有人认为省办民团能排斥有势力的“土豪劣绅”控制下的固有的地方
② 里甲单位的演变及其与行政村的关系可见于《潞城县志》，第 2 卷，第 7—10 页。又见《乡宁县志》，
第 5 卷，第 7 页；《太谷县志》，第 3 章。又见萧公权： 《农业中国：19 世纪的帝国控制》。
① 翟城地方的鼓吹者自然急于显示他们的创造在全国多么有影响。见《翟城村 志》，第 165—231 页。山
西制度的全面论述见周成：《山西地方自治纲要》，载 《地方自治讲义》。关于摊款及其影响，见普拉森
吉特？杜阿拉：《乡村社会中 的权力：华北农村，1900—1940 年》（哈佛大学，博士学位论文，1983 年），
第 326—336 页。
① 邱昌渭：《广西县政》，第 222—241 页。《广西民团概要》。李友华：《地区与 国家：中国政治斗争
中的桂系，1925—1937 年》，第 170—193 页。
民团。
省里的这类主动精神，往往能反映其军阀靠山们的兴趣和气质。山西制
度强调保守的社会目标和道德的提高；广西则在社区建设的辞藻以外，强调
尚武的民族主义。两者都赞颂地方自治，但它们的实质是官府控制。值得注
意的是两者都决心使官府在组织的最低层作到有效的控制，实际上是把官僚
政治扩展到它晚清的层次，也就是县以下。在这方面，山西制度尤其重要，
因为它影响了 １９２８ 年以后南京政府的地方制度。
南京政府关于地方行政的早期政策
作为保证社会改造和国家统一的运动，２０ 世纪 ２０ 年代的国民党人取得
政权，承担着实现孙逸仙的民主中国理想的责任。这个理想体现在《建国大
纲》中，表达了他在宪政问题上成熟的观点。《建国大纲》发表在 １９２４ 年，
当时国民党与苏联的联盟正在积极进行，值得注意的是它反映国民党左派的
观点甚少。实际上它是孙逸仙长期坚持的如何实行民众主权观点的重述与完
成。
孙逸仙认为不习惯于立宪政府和政治参与的形式和观念的国家，建国必
须遵循自下而上，从县到省，到中央的顺序。公民必须在国民党的监督下，
根据县的模式，在“自治”的形式和实践方面接受训导。在政治发展的这个
“训政”阶段，党的领导目的在于使一个省内所有的县实现“自治”，然后
在省本身实现“自治”。当大多数的省份能够如此自治时，国民大会即可颁
布一部以五权分立为基础的宪法。
这种从下而上的政治发展模式，无非是孙逸仙由康有为、梁启超及其门
徒在 ２０ 世纪头十年中，大肆宣传的“自治”理论中引伸而来的。孙逸仙显然
早在 １９１２ 年就信奉地方自治的思想。他认为，地方自治是一个强盛、统一的
国家的当然基础。他的理论基础，不论在论调上还是在实质上，与我们讨论
过的梁启超的理论基础几乎没有什么不同。至 １９１６ 年，孙逸仙已经把地方自
治与他的含糊但令人深刻感觉到的平民主义联系起来；为避免旧时的专制政
权更迭不已（它曾是大部分中国历史的特点，而今又在民国重演），需要使
民众成为政府的基础。要做到这一点，政府的机构必须从下而上地重建。国
家最高层的结构就如同是房屋基础上的屋顶横梁。
然而，孙逸仙有关国家政治发展的理想实质，不能单从平民主义的自治
的基础上去理解。虽然他对同时代的美国的诸如创制、复决、罢免之类进步
措施的印象很深，但是，他也深信需要名流领导来训练中国民众去使用这些
权利。“有识之士”是现代化的名流中最开明的人士，将引导民众走向民主。
中国民众天性温顺驯服，因而是这种名流训导的极为适当的对象。①真诚希望
有一个民主的中国出现，同时深信为达到这个目的需要坚定的引导，这样的
混合体从一开始就浸染着孙逸仙的政治思想。国民党执政者在 １９２８ 年以后巩
固他们权力的过程中，发现这两种因素难以相容；在后来的年月里，这对他
们来说，证明是一个难解的问题。在新的国民党政府采用孙逸仙的《建国大
纲》作为指导文件的时候，这个政府在地方行政上几乎没有经验。这个理论
的历史根源混乱，加上表达含糊不清，毫不奇怪，很难在中国的地方社区产
生一种可行的立宪民主形式。
地方政府的官僚主义化
国民党政府对待地方行政的政策演变，表现出一种偏离孙逸仙的地方自
治概念，并向着更有力的官府控制体制发展的总趋向。在这个过程中，地方
名流参与社区事务管理残存的一些方面，成了反复攻击的目标。许多这样的
行为发生在国民党内保守思想复苏的环境里，也发生在 ３０ 年代标志国民党政
① 孙逸仙：《建国大纲》，第 126—149 页。
府对待民政的态度的特点，即狂热追求国内治安的环境里。
１９２８ 年 ９ 月，南京政府颁布了《县组织法》的最初文本，它试图既规定
地方政府的行政结构，也规定代议制的民主职能。县的行政机关本身分为两
部分，一部分是在县长直接领导下的职能科，另一部分是由省政府同名的厅
控制的专门局。例如，县政府的财政科有省财政厅控制的财政局与之平行。
这种奇特的职权划分，实际目的是把（委托给局的）纯地方的职能与（由县
政府的科处理的）省及国家的职能分开。县长不控制局长的任命，意味着地
方行政相当大的部分（以及为它提供的经费）留在县长控制之外。例如，地
方教育由教育局管理，教育局长直接由省教育厅任命。①
县组织法也试图规定县级以下的政府单位及其在代议制政府体系中的作
用。以山西为榜样（山西省长阎锡山被任命为新的南京政府内政部长），建
立起一个多级行政单位体制。直接在县下的是区，自民国初期以来就是一个
重要的行政次级单位。区的范围未作明确规定，根据地方条件从 １０ 个乡到
５０ 个乡不等。然而，和它的山西榜样一样，区显然是比任何自然社区所能界
定的要大得多的单位，它适合官府的行政管理或划分选区，但不适合地方自
治。①区以下为自然社区。在乡村，１００ 户或更多为村；在城镇，同样大小为
里。在村或里以下为一种互相监视和共负地方责任的单位，即研究中国史学
者所熟悉的保甲。但在《县组织法》中称为闾和邻（２５ 户为闾，５ 户为邻）。
除区以外，每个自然社区最后须有选出的首领和议事会。然而，在举行地方
选举以前，首领要由县长任命。
不论《县组织法》付诸实施的前景如何，若根据国民党政府明确承担义
务要执行的孙逸仙《建国大纲》的规定，原来的《县组织法》中有关地方民
主的条款，是人们所能期望的最少的。县既须是行政单位，又须是自治单位；
县长是由科长和局长组成的县政会议的主席，与之平行的有选举出的县参议
会——拥有审查预算和政绩的广泛权力。在县以下，所有单位都被整个看作
“自治”机关，有选举产生的区长及下级参议会。自然，在选举程序制订出
来和民众受过自治实践教育之前，这些级别的人员仍由县长任命。②
然而，实施这样一个地方民主化计划的环境，有可能导致要求更大的控
制，而不是要求更大的地方自治。为内战的频仍和外国的侵略以及世界经济
大萧条的社会影响所困扰，政府视国内治安为当时大家最关心的事。结果是
加强了国民党内部，与民众参政相比，更注重官府和军队效率的分子的力量。
从 １９２８ 年末开始，南京政府完成了《县组织法》的修订，它具有加强官府行
政的作用，同时推迟实施地方自治的日期。南京政府控制下的各省民政厅的
代表的会议认为，县组织法在推行县参议会方面过于仓促，民众对此没有准
备。召集参议会要推迟到区长民选出来以后。接着把召集参议会规定为不迟
于 １９３３ 年。①（对召集县参议会的犹豫不决，使人想起 ３０ 年前袁世凯对于这
类组织的怀疑态度，当时地方自治运动几乎被摧毁。）根据民政厅代表会议
的精神，立法院通过一项法律（１９２９ 年 ５ 月 １１ 日），确认县长在有关地方
自治所有事务方面的“训导”职责。这项法律还通过把区长的任命直接置于
① 谢振民：《中华民国立法史》，第 826 页。
① 赵如珩：《地方自治之理论与实际》，第 77 页。
② 谢振民：《中华民国立法史》，第 825—829 页。
① 钱端升：《民国政制史》，第 553 页。
省民政厅权限之内，以加强省政府在地方行政方面的作