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武皇后痛失爱子，还被朝中从臣疑为自己谋杀，又遭一顿谈论、非难。她心里愤慨而委屈，五内沸然。这让她心中更有数，众臣是想把她搞下台，说来说去还因为她是女人，女人执政犯了男人的大忌，也为千古礼法所不容。无论主观与客观，她都不能后退，不能屈服，当年长孙无忌的势头也没让她低头，何况如今呢？主观上，她就是要向世俗挑战，看看女人能否治好国，她要干一番事业给世俗看看。客观上，李治身体坏下去了，长子死了，次子显然不成熟，不能马上继统当皇帝，朝内的政务，国家的大事，还得她来管，丈夫和儿子的事，谁来担当啊？
他崇拜唐太宗，她要好好动点脑筋，制一个通盘治国的东西来，像唐太宗当年那样，上下其手，文武兼修。不知那时用不用纲领这个词，如果用的话，她要制一个治国的纲领了。
唐太宗的东西她太熟了，晚上回忆一番，如数家珍。她想起了太宗晚年，是贞观二十二年吧，转年太宗就升天了，那年自己25岁了。就是那年，太宗制过一个文件，叫《帝范》，共说了十二件治国的大事，故称《帝范》十二章。
李治能否记得她不知道。但她记得。太宗在翠微宫养病，她和做太子的李治随驾护理。一天，太宗在翠微殿里严肃地把一本御册交到李治之后，说：“修身治国，备在其中。一旦不讳（即一旦我死了），更无所言矣”当时李治只是跪地哭泣，这等于向他交待后事了。太宗无奈地看着这个懦弱的儿子，摇摇头，接下来说：“你该向高明的人学习，取上法仅得中法，取中法仅得下法。我一生有很多错误：享受锦衣玉食、居之宫室台榭、玩之犬马鹰隼、四方游乐。这些，你千万不要模仿。我也有些功劳：弘济苍生、开疆拓土。有了功劳，人们才原谅了我的过错。但是，比起更好的我就惭愧啊你没有我的功劳却继承了我的富贵。竭力为善，尽得安宁；骄惰奢纵，自身难保；治国成迟败速；君位失易得难；千万珍惜慎重啊”
以太宗之气魄，以这么严肃的态度向李治交待，等于是最后遗言、遗嘱。可见，交到李治手中的那本册子该是多么重要了。
当然，太宗的《帝范》并不保密，朝臣也尽知其内容的，武皇后记得更清楚。其内容为一、君体；二、建亲；三、求贤；四、审官；五、纳谏；六、去谗；七、戒猛；八、崇俭；九、赏罚；十、务农；十一、阅武；十二、崇文。
这十二条内容是治国的根本大计，作为一国之君，或是一个制度下培养的文人，归纳出这十二个方面的内容都不是难事。关键是否愿意努力去做，如隋炀帝是有名的暴君，他自然不愿做这些治国爱民的事。他父亲是位明君，上面的事几乎全做了，而且做得很好，但他却没有坚持做，晚年也成了一个很凶恶的暴君。他的儿子正是接着**晚年的坏事，才做得比他父亲晚年还坏的。有的皇帝是愿意做的，但因个人主观因素或客观因素，却做不好。李治就是这样的皇帝，他就无气魄，又无才情，他是做不来的。虽然他忠厚、仁爱，是儒家经典陶治出来的知识分子，做个一般的文化人，能做得很好，但做个治国的皇帝他就不合格了。
其实，武皇后辅佐李治20年了，这20年已经做了《帝范》中的好些事。但她毕竟不是个皇帝，她是在李治身后指挥着皇帝做的，想很好地做好那十二方面的事，自然是困难的。好比一个优秀导演，给他一个上不了台的演员，是演不好戏的。何况，台下还不断捣乱、不停地鼓唣，要把幕后的导演轰下台。
现在他仍然不是皇帝，可是她已不能不做，毫无退路，后退不堪设想。
对《帝范》十二章，她逐项内容分析着，由于条件不同，她比照着，看看哪些内容需要改。她要做一个最切时宜的，而且突出本朝特点和她武皇后的特点。
《帝范》的前两个内容是讲怎么做一个好皇帝并通过团结诸亲王，建立起皇帝的亲族体系，做巩固皇权的宗族宗法基础。唐太宗鉴于皇族叔辈、子侄系庞大，做得好是一个血缘宗族关系网络，可最好地巩固皇权，做不好就会亲族为叛、父兄反目。这两条武皇后原则接受，但她不愿再写再定，只能暗中注意。
求贤、审官、纳谏、去谗几项内容自然要做，但得变变说法，突出当务之急，突出时需特点。
戒盈、崇俭是要注意的，以往自己做过了的，要设法缓解，但也应具体点规定，不能照抄照搬。
务农一条是最实际的，这是富国富民的根本，要首先做好。
赏罚讲的是皇帝对臣民的恩威并治，按法律办事，赏罚分明，自然是一定要做好的，不然好坏一锅粥，谁还肯为皇帝卖力。
阅武和崇文，是帝王的武功与文治两端，自然重要。但也不能像这样的笼统，还要具体些。
经过她的反复思考，把前朝与当今相比照，总结唐太宗的经验和教训，总结自己辅佐李治20年的经验教训。终于制出了自己的施政大纲十二条，请李治定夺和实行。因为自己不是皇帝，仍然以“建言”方式提出，因此叫做《建言十二条》。和唐太宗的《帝范》十二章相对应。
让百官想起唐太宗，想起唐太宗的“贞观之治”，表示当朝也要再造出个“贞观之治”来。
建言十二条
劝农桑，薄赋徭；
二、给复三辅地；
三、息兵，以道德化天下；
四、南北中尚禁yin巧；
五、省功费力役；
六、广言路；
七、杜谗口；
八、王公以降，皆习《老子》；
九、父在，为母服齐哀三年；
十、上元前勋官已给告身者，无追核；
十一、京官八品以上，益禀入；
十二、百官任事久，才高位下者，得进阶申滞。
第一条则是功谏农桑，轻徭薄赋。从两个方面发展国家的农业生产，是历代明君的富国强民国策。一方面大力鼓励农民加重耕织，发展农副两业，一方面减轻农民的赋税和徭役。前代如西汉初期、“贞观”前期皆实行此策，是故国泰民安，出现“文景之治”、“贞观之治”。
第二条规定，免除京师长安畿辅重地京兆、冯翊、扶风之地人民的全部徭役负担。让京城周围人民全力投入基本建设，以巩固国都。
第三条是她总结了历朝教训，尤其是贞观后期和本朝的东西用兵的教训，打算停止武力征服，和戎四方，使四海昇平，和平友好。
第四条要禁止朝廷各部门的奢侈浮华风气。南、北、中、尚，是指宰相府，俗称南衙；中央各直属机构，俗称北衙；中是指中书省，也称右相府和西台；尚指尚书省，也称都台、文昌台、中台、南省，亦是宰相府。总之，这是泛指中央各机构。
第五条是要精减土木建设，节约开支和劳动力的使用，尤其宫室建设，历代皆有深刻教训。先时对东都的营建，已造成开支和劳力负重，管民已有怨言。
第六条和第七条，是要让官员们敢说话，向朝廷建言和批评；但也不能造谣生事，搬弄是非、混淆视听。她自然是有所指的，以往不少人造谣攻击陷害她。但只要不是恶意地胡说八道，皇帝要有纳谏的雅量。
第八条是要王公以下的臣民，都要读《老子》这篇文章。其目的显然，她知道高祖建唐时曾将李家先祖附会于唐尧，又称李家鼻祖是老子李聃，又尊老子为“太上玄元皇帝”。因此她这是投其所好，让李氏王朝宗亲和百官，别总认为她是武氏的女儿，是“非我族类，其心必异”。她借此表示她是李家的媳妇，没有外心。
第九条是武皇后借当时的丧葬礼仪中的一条，来提高妇女的地位的。古代社会，长辈去世了，在居丧期间要根据服丧人与死者的关系，亲疏远近而服饰有所不同。共分五个等级，即斩衷、齐衷、大功、小功、缌麻。斩衷是最重之孝服，以粗麻布做成，不缝边，斩布成衣。子女为父，妻妾为夫，服期三年。齐衷是第二等丧服，以熟麻布做衣，缝边整齐，故称齐，丧期又分四等，前两等是：如父亲已去了，寡母去世时，儿子为母亲服孝三年；而如果是父亲健在，母亲去世了，儿子只要为母亲服一年孝就行了。（因居丧制度相当复杂，此不宜多用笔墨，仅以文中所涉内容，约而述之）武皇后感到这种制度对女人太不平等，妻为夫、子为父要服“斩衷”三年；而父亲健在，子为母（夫为亡妻）只服“齐衷”一年。（实际上，女子在居丧制度中的受轻视内容很多，此亦不多涉及）因此，武皇后才把其制度改变，让父母既男女平等。不知这内容是否实行，若实行了，那其他还涉及女子的许多内容，是否也改了，乃无据可依。实则，武皇后据此仅表示提高妇女地位。
第十条是说在上元年以前，就是说今年以前已经取得勋官身份的人，不再审查追缴勋官的身份（包括证件）了。这里反映唐初的一个背景：时因征战需要，大量招募军士，按战功得到了勋赏，被称“勋官”。勋官不是职事常官，没有职守，但享朝廷的土地赏赐，称“勋田”。三至五品的勋官可参加职事常官的铨选，合格者可得到实职官位，二品以上的勋官，可享门荫特权。但唐初同时规定：凡战事结束，军人要大批除役归里。因此，对取得勋官资格的要进行特别审查，特别是持有前方将军所发的勋官证件，更要严格审核。有问题的有虚假不实的，要取消勋官资格，收回证件。武皇后规定，是在于宽限对勋官的审查，收拢人心。
第十一条规定京官八品以上的官员，普遍增加俸禄。“益廪入”，廪即增益谷仓，意指提高俸禄标准。
第十二条是指那些任职年头很长，有实际才能却官位较低的，可量才进阶。这一条，包括前两条，是武皇后关心各级官员的切身利益，解决他们的进阶和待遇，以便努力工作，使国安也得到了可用之才。
武皇后的《建言十二条》突出了强国富民、善用人才、广开言路、团结少数民族、禁止奢浮、提高妇女地位、笼络官员、缓解矛盾等重大方针政策和策略，不失为一个较好的治国纲领。
李治见后非常高兴，史书称“诏书褒美”，并立即执行。
但究竟执行得如何，效果又是怎样，传统史书是不愿记述的，有的史书透露一点这方面的信息，还往往带有讽刺、贬抑之意味。
武皇后是说干就干，雷厉风行，而且往往大破常规，突显举动。例如：奖励农桑，发展农业和手工业最为重要。她就是上元二年（675年）的三月西已日举行了隆重的亲桑和祭祀先蚕的仪式。
祭祀先农和先蚕是我国皇帝制度中的一项礼仪规定。按数千年以来的传统礼仪，每年春三月上亥日，皇帝百官祭先农，亲自扶犁耕地，谓之“亲耕”，行“籍田礼”，表示对农业生产的重视。同样，皇后也率内外命妇祭先蚕，行“亲蚕礼”。举行这种仪式，一般都有固定的地点，大都在都城的近郊，隋唐改在宫苑里进行。都有固定的人员，并设有观台，不过做做样子罢了。但武皇后为号召臣民重视农桑，表示她制定政治的重要，她打破惯例，到洛阳邙山之南以前所未有的隆重规格举办亲蚕仪式，不仅是朝廷内外命妇，百官和各地朝觐使者都要参加。他要通过这个仪式，表示鼓励农桑，发产农业生产的决心。对她的这一活动，《资治通鉴》留有一句记载：“三月，丁已，天后祭先蚕于邙山之阳，百官及朝集使皆陪位。”
为倡节俭，武皇后把按皇后服饰制度规定的十二道褶的罗裙，下令改为七道褶，并带头捐出自己的脂粉钱救灾。在她的号召和带动下，宫中嫔妃也不再使用高档奢侈品。这种节约所减轻的开支虽然有限，但对勤俭风气的兴起是有作用的。
武皇后更重视选拔和培养人才，她要培养出能为自己的新政效力的人才来，而不是扯她后腿、拆她台的那些传统观念浓重的人才。
为此，她自行选拔了一批文学之士如著作郎元万顷、左史刘祎等人，到禁宫中从事修撰编书。撰成了《烈女传》《臣轨》《百僚新诫》《内轨要略》《少阳正传》《孝子传》《乐书》等，累计达千余卷之多。
在修撰过程中，她常把朝中百官的奏表交给他们参看。朝中有了疑难问�