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民国十六年四月十八日，国民政府正式宣布奠都南京，两天以后，日本田中内阁成立。
田中义一出身于日本陆军最大派系的长州，原为陆军大将，退役后加入日本最大的政党政友会。当政友会总裁横田病殁后，公推田中继任；但政友会的实权，握在一个与军部有密切关系的野心分子森恪手中，在田中被选后，他公然表示：“此后阁下居党魁之名，我任党务之实。”田中同意了。
因此，田中组阁后，自兼外相，而以森恪担任外务省次官，掌握对华外交政策。田中内阁的使命有二：一是谋求金融恐慌的紧急对策；二是改变对华政策。日本的军阀，一直认为政府的对华政策太软弱，如要转变，当然是转往强硬方面。
于是，在一个多月以后，正当国民革命军，将直鲁联军撵回山东，安徽、河南方面着着进展之际，田中派出第十师团两千人，借口保侨侵入山东，接着田中自六月下旬至七月上旬，在东京外相官邸，召集驻华公使芳泽谦吉、沈阳总领事吉田茂，以及陆海军及参谋本部首脑举行了五次“东方会议”。
此会实际上由森恪一手主持，会中通过了他所提出的四点建议，作为“对华政策纲领”：第一、田中内阁为保护在华利益，不论在中国本部，或满蒙均应出兵；第二、东三省、内蒙古为日本国防安全线、各该地的治安秩序，日本必须确保；第三、东三省本地人的政权，如能保障日本的特殊利益，日本应予支持；第四、国民政府如变更东北政治组织，日本应不惜满蒙与中国分离，另行制造傀儡政权。
到了七月下旬，田中将此“对华政策纲领”，上奏于继位才只一年的昭和天皇。同时积极展开在中国争取特殊利益的活动。
十月间，田中派新任满铁总裁山本条太郎及张作霖的顾问町野武马到达北京，通过杨宇霆的关系，向张作霖提出包办“满蒙新五路”的要求。这五条铁路是：敦化至图门江的敦图路；长春至大连的长大路；吉林至五常的吉五路；延吉至海林的延海路；眺甫至索伦的洮索路。其中敦图路对于日本由长春经大连至大皈的航路，有节省三十五小时行程的重大军事、经济价值，更是志在必得。
由于杨宇霆的全力干旋，张作霖对于缔结“奉日政治经济同盟”，以及五路地价一千万日金先付五百万这两个条件，已有应允之意。但谈到订立文件却触了礁；张作霖识字不多，也会写自己的名字，但日本人如果要他签署什么文件，他会故意发怒，指责对方，明知他不认识字，故意要出他的丑。其实是避免有笔迹流落，成为把柄。这时杨宇霆就会出来转圆，说一句：“大帅说了算！”事实上是不是说了算呢？他对朋友与部下，确是如此；但对日本人就不一定了，如果只是他个人吃小亏，当然会守诺言；但如遇到丧权辱国的事，他就不承认了。话当然是说过的，但只是逼到无法时的缓兵之计；到要他履行承诺时，再由杨宇霆设法来搪塞。
不过山本条太郎，这回着急的倒不是怕张作霖不肯签约，因为他现在是军政府的领袖，将来可以由军政府与日本政府签订正式文书，张作霖是无法以不识字来推托的；他着急的是，森烙在他所主持的大连会议中，不知道田中另有计划，因而决定采取急进的手段。山本条太郎怕功败垂成，急急赶到东京，说知原委；森格承诺，暂缓行动，但日本军部并不知道这件事。
山本条太郎从十一月回到北京后，继续交涉到第二年，也就是民国十七年的二月间，条件大致就绪；地价五百万元，由奉天以兴筑吉会路最后一段，也就是敦图路为由，为满铁借款五百万元的方式来支付。
但其时中国的局势，正在酝酿大的变化，国民革命军的积极筹划北伐，张作霖亦金调兵遣将，分头防御。同时国民政府代理外交部长郭泰棋，正式发表声明，不承认向满铁借款一事。由于这两个原因，新五路签约之事，便搁了下来。
日本军阀，当然不愿见国民革命军顺利完成北伐，因而早有计划，便是在革命军北伐途中，拦腰截断，当革命军于四月间在津浦线发动猛攻，直鲁联军望风而溃时，驻济南的日本武官酒井隆，及领事藤井，以保侨为名，连电东京增兵，于是四月十九日，日本派出第六师团五千人，指挥官福田彦助奉到的命令，是驻扎青岛，是一种示威性质。哪知酒井隆蓄意要制造事端，拔弄福田移兵济南。而其时第二集团军孙良诚已抵达济南，直鲁联军业已撤退，革命军变成与日军形成对峙之势。
于是，包藏祸心的酒井隆，命日本特务机关，在中日对峙中间开枪，引起双方误会，以致发生冲突。中国的军队及官员备受屈辱，但蒋介石洞悉日本的阴谋，在阻挠北伐；所以在忍辱负重的原则下，采取了出敌不意的战略，绕过济南，直指北京，三个集团军，全面猛扑，张作霖的大势去矣。
日本知道奉张的政权，朝不保夕；趁火打劫的机会，稍纵即逝，因此满铁代表江藤丰三，于五月十二日赶到北京，逼签五路协定。交通部长也是杨宇霆心腹的常荫槐，故意避往天津；路政司长刘景山则临时辞职，为的是不愿意作日本人的工具，有意杯葛。但江藤丰三岂肯干休，拉了杨宇霆向“大元帅”坐逼。以不准奉军通过南满路相威胁，张作霖无奈，只好命航政司长赵镇兼次长，再兼代部务的名义，于五月十三日深夜到部，在“敦图”、“长大”两路包办合同上，盖用了交通部的大印。
但这份合同，颇有暇疵，第一，命赵镇兼代部务的生效日期是五月十五日；第二，签约日期的五月十三日是星期日，因而提出要求，更改为五月十五日。
但田中对张作霖的逼迫，还不止此；五月十七日那天，芳泽谦吉去看张作霖，提出忠告，也是警告，督促张作霖全师撤出关外，否则战败时，日军将在山海关一带，解除奉军的武装。
第二天，日本向中国南北政府，及欧美列强，发出一件“党书”，略谓如果动乱波及满蒙，日本即将在该地采取维持治安秩序之有效措施。接着，东京参谋本部，下令秘密动员，命驻屯满洲各地部队，以及由济南撤至大连的“外山旅团”，向奉天移动；并派劲旅在锦州、山海关、热河朝阳等地，担任奉军警戒。关东军司令部亦移入沈阳。所谓“担任奉军警戒”，实际上便是占领上述各重要地点。预定五月甘二日发布东京大本营的“奉敕命令”、当日午夜开始行动。
结果奉敕命令未到，主要原因是美国仗义执言，认为东三省的主权，属于中国政府，日本此举“未免大胆”。美国国务院要求日本在实际行动以前，须告知美国。因此日本外务省邀集陆海军有关部门会商对策，代表外务省的森俗及陆军都主张按照原定计划进行，但海军极力反对。最后取决于首相田中，他在别庄的游廊中，彻夜沉思，终于作了保留奉张地位的决定。关东军大感失望。
其时在奉军看，情势已经非常明显，一唯一的上策便是三十六计中的第一计，退保关外。但棘手的是直鲁联军，张宗昌已拉着队伍，退到滦河以东，白崇禧指挥的革命军，亦已追到，隔滦河而对峙，白崇禧要求张宗昌投降遭拒绝后，准备渡河追击，这样且战且走，就会把战火带到山海关外。因此张学良电请革命军暂勿渡河，由他负责来解除直鲁联军的武装。白崇禧同意了。
由于有张学良、杨宇霆负责善后，张作霖决定尽快退回关外。话虽如此，他走得还是很从容，电召在保定的张学良、杨宇霆、孙传芳，在大元帅府举行入关以后最后的一次军事会议，发出前线总退却的命令后，随即邀请北洋元老王士珍，商量临时维持北京治安的办法。
原来此时的局势，非常复杂，也非常微妙，张作霖虽有意退让，但日本军阀却正在想尽花招，阻止革命军进入北京，日本天津驻屯军司令新井，邀集各国驻军司令，举行联席会议，提议划天津周围二十里为“联军警备区”，不许华军侵入；但英美等国司令，都认为应以防守租界为限。及至得悉张作霖决定一总退却“时，又提议由各国联军分别把守北京各城门，不准任何军队进入；这完全是庚子年八国联军攻北京的办法，侵略的形迹，更为明显，自然越发不能为各国驻军司令所同意。
另一方面，革命军因应的措施，颇为谨慎，蒋介石与冯玉祥、阎锡山在徐州、石家庄等地会晤后，一致同意由日本军阀及政府并无任何重大冲突的阎锡山接收北京，以期减少日军的敌意。于是阎锡山释放以前扣留的奉军高级将领于珍，赋与他一项与张作霖接洽和平接收北京的办法，终于达成了协议。
当然在这一个龙蛇混杂的时期，总还有人打着乘机崛起的如意算盘，其中最热衷的两个人，都住在天津租界，一个是齐燮元，向革命军输诚，希望收编孙传芳及直鲁联军的残部，成立第五集团军；一个是段祺瑞，派安福系政客姚震，五度密访芳泽谦吉，希望在此政权将成真空之际，由日军保护他到北京组织临时政府。当然，这是妄想。
六月一日，张作霖在居仁堂以茶会招待外交使节团话别；接着又传见北京商会会长，表示他即将离开北京，政务交国务院代行，北京的秩序，请王士珍负责。各国使节及北京商会会长，提出同样的要求，希望张作霖派他的卫队鲍毓麟旅，暂驻北京，维持治安。使节团并且提出保证，鲍旅将来可以安全退出关外。张作霖也同意了。
日本自然不甘心他们的种种阴谋落空，因此芳泽谦吉奉令作最后的挣扎。原来自森烙主持的大连会议结束后，即由芳泽代表日本向张作霖提出一份“满蒙党书”，除了新五路问题以外，另外还提出四项要求：第一，所有东三省境内中国铁路与日本利益相抵触者，一律不许建筑；第二，日方有权开发东北矿产及建立大型铁厂；第三，由奉方委托日本银团代为整理奉票；第四，日侨在东北与本地人杂居。
张作霖对这项“觉书”自然不能接受，但亦不愿明显拒绝，以致引起严重冲突。因此，仍旧使出与杨宇霆合作惯了的“太极推手”，你推我，我推你，一味敷衍；在交涉过程中，消息外泄，以致东北各地展开了风起云涌的反日浪潮。张作霖一方面利用此种情势，作为拖延对日交涉的借口；一方面撤换了对日态度强硬的奉天省长莫德惠，代之以较为缓和的刘尚清来敷衍日本。
敷衍拖延到张作霖正式宣布自我解除政权，便到了图穷而匕首见的日子，所以劳泽在居仁堂的茶会以后，秘密拜访张作霖，劝他接受“满蒙觉书”中的条件，否则对他不利；但如接受，则日本可以保护他由大连返回沈阳。张作霖一口拒绝，态度非常坚定。不管芳泽如何以暗示方式作威胁，他仍是那句话：“我姓张的不会卖国，也不怕死。”
等芳泽黯然而去以后，张作霖立即召集亲信密商，大家都认为芳泽所说由大连回沈阳，是坐南满铁路的火车；这是否意味着京奉路会出问题呢？于是分别电询负责北京至山海关警戒责任的第五方面军团军团长张作相，及作为看守后方的第六方面军团军团长吴俊升，有何情况。
张作相及吴俊升相继电复，保证北京至山海关及山海关至沈阳的安全；张作霖决定仍循京奉路出关。虽然也有人建议，坐汽车取道古北口出关，但这条路坎坷险峻，不但颠簸之苦，难以忍受，而且在山路中有倾覆之虞，并不安全，因此，说过也就算了。
不过，为了防备万一起见，决定了两项行车的原则，第一，起程日期及时间保密；第二，行车途中，或快或慢，机动调度。专车是早就预备好的，一共两列，停在前门东站，都在升火待发的状态之下，六月二日傍晚，京奉路局接到电话通知，专车要出发了。七点多钟人到了，但不是张作霖，而是当家的“五夫人”。张作霖是在半夜一点钟，已是六月三日了，方始乘车离开顺承王府，十分钟后便已到达前门东站，张学良、杨宇霆、孙传芳等着在送行。一时十五分开车，专车共十八辆，同行人员有北洋政府“送终内阁”的总理潘复、莫德惠、刘哲、于国翰，以及日本顾问町野武马、嵯峨诚世。
清晨到达天津，潘复及町野武马下车，而上车的是杨宇霆的心腹，总管东北交通的常荫槐。当天下午车到山海关；在沈阳的吴俊升，特地赶来迎接，列车经过重组，张作霖的座车改在第四辆。
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