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，还有难民、乞丐、小偷、妓女、游民总计达60万人，上海的社会秩序很不安定。国民党反动派残余势力，趁新解放城市社会秩序尚未安定之际，大肆进行公开的和隐蔽的破坏。如：西安市刚解放时，国民党军马步芳、马鸿逵集团纠集11个师的兵力，配合胡宗南集团向咸阳、西安市反扑。头5天内，发生了170多起抢劫事件。刚解放的广州市，两个月中，发生了831起抢劫案。重庆市刚解放的头1个月中发生各种案件228起。潜伏的特务、反动分子勾结惯匪进行猖狂的破坏活动：有的公开持枪进行抢劫，组织暴乱；有的贴布告，自立番号，企图收编残兵败将；有的骚扰人民解放军的作战行动，阻止接管城市工作；有的袭击、抓捕或杀戮解放军零星外出人员；有的破坏城市交通，抢劫解放军枪支、粮食物资；有的杀害群众和地方党政干部（据统计，1950年新解放区有4万干部和群众中的积极分子被反革命分子残杀），绑架勒索，奸淫妇女；有的纵火、爆炸、投毒、割电线、打哨兵；有的伪装军管人员，打出各种旗号，接管财物，制造混乱。散兵游勇、流氓盗匪也往往流窜街头巷尾，趁机行凶作恶，破坏社会秩序，损坏公共物资，盗窃国家财产。一些奸商、金融投机分子，囤积物资，金融投机活动猖獗，造成通货膨胀，物价飞涨，人心惶惶。台湾国民党军飞机对沿海城市的重要设施等进行狂轰滥炸，一些城市遭到破坏，人员伤亡。如：1949年1月9日国民党飞机轰炸济南市时，炸死炸伤市民140多人。1950年2月6日中午，国民党军飞机4批轰炸上海，投下六七十枚重磅炸弹，千百间民房被毁，500多居民被炸死。由于敌人破坏和捣乱，好些城市时常出现停水、停电、停工、停课、交通中断、供应困难、人心惶惶等混乱局面，严重危害着人民的生活和生命的安全。
解放的这些城市，在新的人民政权尚未建立之际，如何避免混乱，稳定城市秩序，平稳地完成由旧政权向新政权的顺利过渡，成为当时亟待解决的重大问题。毛泽东在中共七届二中全会期间说，进入上海，中国革命要过大难关。对于军队来说，如何接收城市还是一个新课题。一是过去对解放区周围的一些中小城市，往往是边打边接，边接边交，战斗任务结束，部队即撤出城外，现在是既打又管，有的还要长期参加警备和建设，缺乏经验；二是很多城市都是畸形发展的消费城市，一进城，当务之急就要先抓好几万、几十万或几百万人的生活和生产问题，其复杂程度大大超过了农村；三是阶级状况复杂，还有一套庞杂的反动官僚机构，处理安置政策性很强；四是阶级斗争极其尖锐激烈，敌人由公开转入地下活动，斗争的手段更为复杂；五是将会遇到过去很少遇到的外交外事问题，这就需要按政策处理好外国侨民和外交机构问题，等等。
军管制度的确立
1948年，解放战争进入战略决战后，全国大中城市陆续解放，中国共产党的工作重心由乡村转向城市。如何收管好这些城市，如何搞好这一战略转变是摆在中国共产党面前的一个几乎是毫无经验而亟待解决的重大而艰巨的任务。完成这个任务，是新中国得以建立并向社会主义发展的重要条件。为此，中共中央对这一战略转变十分重视。1948年2月中共中央发出《关于注意城市工作经验的指示》，要求：城市工作经验必须引起全党注意。6月10日，中共中央东北局鉴于在过去收复的城市工作中，曾发生过违犯城市政策和工商业政策的现象，为了把城市接管好，发出《关于保护新收复城市的指示》，决定：“在新占领城市实行短期的军事管理制度。在占领城市初期，必须由攻城部队直接最高指挥机关担任该城的军事管理，所有入城工作的地方党政机关及工作人员，一律听其指挥。为此，可以组织军事管理委员会，吸收地方党政负责人参加，将保护新占领城市的全部责任，交由军事管理机关担负。”中共中央高度重视这一经验，当即转发各地遵照执行。从此，在各新解放城市，开始实行军事管制制度。
1948年11月15日中共中央专门发出《关于军事管制问题的指示》，指出：“根据各地管理新解放城市的经验，实施军事管制的办法，甚为有效。”文件提出了城市实施军事管制的九项任务：一、肃清反革命的一切残余势力；二、接收一切公共机关、产业和物资；三、恢复和维持正常的社会秩序，消灭一切混乱现象；四、收缴一切隐藏在民间的反动分子的武器及其他违禁物品；五、解散一切反动党团组织，收缴他们的各种反动证件，登记各级负责人，登记后对少数反动分子实行管制；六、逮捕战争罪犯和罪大恶极的反动分子，没收那些应没收的官僚资本；七、建立系统的革命政权机关；八、整理、建立共产党的组织；九、在工人职员中、青年学生中，进行切实的宣传组织工作，在可靠的基础上，建立工会、学生会及新民主主义青年团等群众组织，作为城市革命政权可靠的群众基础。人民解放军总部相继颁布了《关于新解放区军事管制条例》和《关于新解放城市军事管制时期的各项政策》等，对军管的性质、任务、方式、期限等作了更加明确的规定和要求，从而使军事管制制度不断完善。1949年3月5日，毛泽东在中共七届二中全会报告中进一步明确指出：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”同年9月29日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第十四条规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议。”“军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事、政治情况决定之。”从此，军事管制制度以临时###的形式正式确定下来。
一、城市军事管制（2）
军事管制制度，产生于解放战争后期和新中国建立之初，中国新旧社会交替急剧变化的历史时期。新中国建立之初，新解放城市的社会状况的特点是：敌人的军事集团已被消灭，但残存的武装力量如特务、匪徒和持枪的散兵游勇还大批地存在，社会秩序比较混乱；广大人民群众还没有组织起来，人民的政权还没有系统地建立，尤其是革命的法庭、警察等专政工具还不健全。在这种非常的特殊时期，执行人民解放军的军事管制就势在必然。所以，1948年11月中共中央在新解放的大中城市管制的经验中指出：新解放的城市，成立军管会，执行军事管制的办法，甚为有效。
军管会的优越性有：第一，只有依靠人民解放军这种武装的集团，才能给敌人以巨大的威慑，迅速消灭国民党残余势力，摧毁国民党政权，把城市完整地交到人民手中。第二，军事管制又是一种军政合一的组织形式。它既担负着实施人民民主专政的职能，可以有效地打击敌人，同时又为发扬人民民主创造条件，成为大中城市解放初期，打碎反动统治阶级旧的国家机器和建立人民民主专政新的国家机器最好的组织形式。在对敌人实行专政的同时，对人民实行民主。军管会的许多干部同时就是各级人民政府的成员。人民解放军战斗队、工作队的光荣传统在这里得到了很好的体现。这种双重任务的完成正是新解放城市走向新民主主义和社会主义的需要。也只有解放军的军管会才能担负这种双重的使命。第三，军管会作为初级的过渡性的政权形式，还具有灵活性和试验性的特点。正如1948年11月《中央对新解放大中城市管制经验的通报》中指出的：在军事管制委员会之下，一方面可成立委任式的临时政府，另一方面，凡带紧急性、临时性或试验性的处置，均可以军管会的命令实行之。行之有效者，将来以法令手续肯定之；行之不便需修改或废弃者，可以军管会命令改变或取消之；行之取得经验而须改进者，或即以军管会命令加以补充，或留待将来在法令上改进。
不久，中共中央转发的《华东局关于接管江南城市的指示草案》中，明确提出：对新收复的人口在5万以上的城市或工业区，均应实行一个时期的军事管理制度；在占领城市初期，应指定攻城部队直接最高指挥机关军政负责同志与地方党政若干负责人，组织该城市的军事管理委员会；军管会为该城最高权力机关，凡入城部队及党政军民机关与各接管工作人员均须接受军管会的统一指挥。根据工作需要，军管会下设若干机构。采取的组织形式和步骤是：解放一个城市就接管一个城市；中央直辖市和重要的大城市的军管会领导人由中央和军委直接任命；省会城市及腹心地区和交通干线上的重要城市，都由所在各省、专区的兵团、军负责接管；其他中、小城市，则由驻该地区的师、团进行接管；各省会、专区市均成立军管会，由所在的兵团、军的主要领导，担任军事管制委员会的主要领导；城市接管工作均由军管会负责组织实施。
由于军管会对新解放的城市担负着紧急接管任务，因此往往在解放城市之前，中共中央和中央军委即开始了该城市的军管会的组成人选和筹划工作。如北平市是1949年1月31日解放的，1948年12月8日中共中央和中央军委即任命了叶剑英为北平市军管会主任兼市长；天津市是1949年1月15日解放的，1948年12月中央和军委就任命了黄克诚为天津市委书记兼军管会主任。上海市军管会主任陈毅在总结上海市军管会工作时说：我们在部署渡江解放宁沪时，即已着手接管上海的准备工作，成立了各种专门委员会从事专门研究。由于军管任务之重要，中共中央和中央军委对军管会领导人的选任高度重视，军管会主任都是任命驻军的第一把手或重要军事领导人担任。如：南京市军管会，先是刘伯承任主任，宋任穷任副主任，尔后，粟裕任主任，唐亮任副主任；上海市军管会，陈毅任主任兼市长，粟裕任副主任；杭州军管会，谭友林任主任；西安市军管会，贺龙任主任，贾拓夫、赵寿山、甘泗淇任副主任；北平市军管会，先是叶剑英任主任兼市长，尔后是聂荣臻任市长兼主任；太原市军管会，徐向前任主任，罗瑞卿、赖若愚、胡耀邦任副主任；天津市军管会，黄克诚任主任，黄敬任市长兼副主任（后黄敬任主任）；武汉市军管会，谭政任主任，陶铸任副主任，张平化任第二副主任；南昌市军管会，陈正人任主任；长沙市军管会，萧劲光任主任，王首道、陈明仁任副主任，福州市军管会，韦国清任主任；广州市军管会，叶剑英任主任，赖传珠任副主任；桂林市军管会，陈漫远任主任，何伟、钟伟任副主任；贵阳市军管会，苏振华任主任，曾固、赵健民任副主任；重庆市军管会，张际春任主任，陈锡联、张霖之任副主任；成都市军管会，李井泉任主任，周士第、王新亭、阎秀峰任副主任；昆明市军管会，陈赓任主任，周保中任副主任；兰州市军管会，张宗逊兼任主任，张德生、吴鸿宾、韩练成、任谦任副主任；西宁市军管会，冼恒汉任主任，张国声任副主任；银川市军管会，杨得志任主任，马鸿宾、朱敏、曹又参任副主任。
由于接收和管理城市，是人民解放军面临的一个新任务，所以执行接管任务的人民解放军入城前普遍进行了认真的准备工作。根据陈云1948年11月在东北率领4000名干部接管几个大城市，特别是他担任沈阳市军管会主任，接管沈阳市的经验，军管会入城前，充分做好必要的准备工作十分重要。
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一、城市军事管制（3）
中共中央西北局为了搞好城市的接管工作，第一书记彭德怀和第二书记贺龙在1949年2月在西柏坡党的七届二中全会时，即商量：由贺龙专门前往东北取经，学习东北接管城市、恢复生产等经验。贺龙在就任西安市军管会主任之前，专程前往东北一趟。入城前的准备工作主要有：
组织准备和思想政治动员。担任军管会的干部，挑选比较精明强干的干部，政治上、政策上等诸方面均较全面。为使干部懂得城市接管的重大意义，各部队军管会组建后，都十分注重抓好担负城市接管干部的思想工作。如北平市，早在1948年�