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1912年6月，在新疆于田县的一个大镇——策勒村，一些俄国商人与私自加入俄国籍的当地居民，横行乡里，欺压良善；辛亥革命爆发后，这些人散布流言，鼓动当地居民“从速投俄”，并与当局前来查办的人员武装对抗。在冲突中，我方死三人，伤一人；俄方及亲俄分子死二十九人，头目塞依提25逃亡。沙俄即借此扩大事态，先后派兵一千五百余人侵入喀什噶尔城外，并擅自在中国境内绑架官员和平民。新疆都督杨增新派杨缵绪为喀什噶尔提督兼外交特派员，与沙俄领事就“策勒村事件”进行交涉，要求交出肇事祸首塞依提，拒绝了俄方要求处决中国官民的要求，谈判陷入僵局。1913年8月，北京政府决定妥协，命杨缵绪与俄领事索柯夫达成协议，以判处地方行政官员和居民徒刑，赔偿白银七万两结案。10月1日签字后，沙俄军队先后撤出伊黎和喀什噶尔。但沙俄并不甘心，次年又唆使当地行政长官马福兴26组织“独立回教国”，10月，杨增新设计除掉了马福兴，稳定住了喀什的局面。
“大蒙古国”建立后，沙俄和哲布尊丹巴政权乘中国国内革命之机，先后兼并了乌里雅苏台和科布多后，其矛头又对准了新疆北部的阿尔泰地区。阿尔泰地区包括阿尔泰乌梁海、新土尔扈特、新和硕特三部，原属科布多办事大臣管辖，1904年，为防俄国的侵略渗透，清廷决定科、阿分治，设立阿尔泰办事大臣，治所在承化寺（今阿勒泰）。民国后，办事大臣改称阿尔泰办事长官，由中央直接管辖。1912年，库伦军队攻打科布多时，袁世凯命令新疆、伊黎、阿尔泰三地出兵增援科布多，但援军尚未集结，科布多即于8月20日陷落。杨增新认为阿尔泰为新疆北部屏障，故全力援阿，在军需粮草和军队布置上作了有效的安排，在进驻阿尔泰境内后，即听候中央政府与沙俄的交涉结果27。1913年8月，一名增援阿尔泰的新疆伊黎军队的士兵，击伤了俄国驻承化寺的领事，俄国遂借此赤膊上阵，直接干预。为避免冲突，北京政府应俄国要求撤回了增援军队，俄国却以保护领事和俄人商务为名，派兵一千三百余人，强行进驻承化寺和布尔津河一带。10月，沙俄又策动阿勒泰办事长官帕勒塔亲王（即土尔扈特亲王）宣布阿尔泰“独立”，并与之签订《临时停战条约》六条，试图将阿尔泰并入“大蒙古国”。袁世凯下令将帕勒塔撤职，宣布其所签订的所有条约一概无效后，沙俄于1914年2月向中国提出六项要求，作为从阿尔泰撤军的的条件，主要内容是哈萨克人归哈萨克总管节制，承认俄国人在阿尔泰境内有购置或租赁土地及其他不动产的权利，准许俄国商人任意运进货物并在沿途随意销售等。新疆都督杨增新在回复外交部的电报中对“六条”予以驳斥说，俄“要求将哈萨（克）归总管节制，言外即有不归阿尔泰长官节制之意。无非欲引哈萨（克）外向，使逐渐脱离中国管理主权，俨然含有独立性质”，“将来煽惑中、哈，即可效库伦故智，土地人民，皆入俄国之势力范围，居心叵测28。”此六条为中国政府所拒绝，俄军遂长期赖在阿尔泰不走，直至1917年俄国爆发革命后，俄军才被驱逐出境。1919年，中国政府将阿尔泰地区并入新疆，改为阿山道。
对俄国的趁火打劫，袁世凯的对策是，忍辱负重，沿袭晚清的老法子，以外交谈判解决问题。在经济权益方面，可以作出让步和妥协，在主权问题上则决不让步，只要能够争取到在条约中对中国主权的承认和肯定，异日国家强盛后就不难收回丧失掉的权益。在当时国力衰微已极的情况下，袁氏的这种方略无疑是正确的，所以在他的统治下，中国尽管被迫出让了许多权益，但并未丧失对原有领土的主权。经过耐心而艰苦的外交谈判，1913年11月，中国与沙俄签订《中俄声明文件》，沙俄在文件中承认了中国对外蒙的宗主权，承认外蒙古是“中国领土的一部分”；而中国则承认外蒙古“自治”，同意只派办事大臣及属员、卫队驻扎库伦，不派军队驻守外蒙；当然中国为此也付出了很大的代价，承认了沙俄在与外蒙傀儡政权签订的《俄蒙商务专约》中所攫取的全部特权，并答应在涉及外蒙政治、土地交涉事宜上，俄国及外蒙古当局有权参与协商。
1914年9月起，中国又与俄国和外蒙古自治当局进行了恰克图会谈，并于翌年6月签订了《中俄蒙协约》，协约规定：沙俄承认中国对外蒙的宗主权；哲布尊丹巴取消“大皇帝”称号和“共戴”年号；中国则承认外蒙的“自治”和沙俄在外蒙的各项特权。俄国革命爆发后，沙皇政权倒台，中国政府遂于1918年派兵进驻库伦，完全恢复了对外蒙的主权，1919年11月，徐世昌政府发布政令，取消外蒙“自治”。可叹的是，中国很快陷入内战和革命不断的内乱之中，未能及时有效地加强和巩固在外蒙的主权，外蒙遂在后起的苏联支持下再次宣布独立。第二次世界大战时，蒋介石政权屈服于列强的压力，为了换取苏联的出兵参战，承认了外蒙古的独立，使中国最终失去了这块相当于现有国土面积1/6的领土29。国家不是从袁世凯手里，而是从国民党手里丢失了大片领土的。
俄国在外蒙和新疆的侵略频频得手，日本看在眼中，急在心里。在日俄密约中，除了满洲外，双方约定的瓜分范围是：外蒙属于俄国，东蒙（即当时的内蒙古东部）属于日本。但日本缺乏俄国所拥有的地理上的便利，俄国与其所欲插手的地区相邻接，在边境上驻有重兵，随时可以出兵进占。日本则不然，进兵非得深入中国内地，这就难免遭到其他列强，尤其是美国的干涉。所以日本在辛亥革命爆发后，起初采取的方针是，维持大清，哪怕是形式上的君主制，必要时甚至不惜直接运用武力扑灭革命，其目的当然是将来向这个受惠于它的朝廷索取高额回报。孰不料，它的这个计划遭到了普遍的冷遇，不仅袁世凯内阁无意维持大清，就是其他列强也全无兴趣。反之，美、英认为大清已经是一个朽烂不堪、扶不起来的朝廷，他们所感兴趣的是大清朝的政治继承人——袁世凯，这颗落而复起的新星，才是他们理想中的统治者。而袁世凯对日本有着根深蒂固的不信任，其外交主导方针即联美英以制日俄，这对于日本对华的图谋，无疑是一种潜在的、强有力的遏阻。叶恭绰曾论及袁复出后与各国列强之间的关系：
袁世凯倚外力以自重，尤显者在英国方面，而朱尔典30实为其枢纽。朱尔典固为发展在华势力计，然利用私交之关系，易于进行，亦其中一大关键（朱尔典与袁之私交，始于同在朝鲜时）。辛亥年袁出山后，一切规划，朱尔典多与其谋，居间奔走，实为蔡廷干等。且朱工华语，有时直接交谈，亦不（依）赖通译（翻译）的。据我所知，辛亥革命初汉口英国总领事的态度，及其后袁与黎元洪的交涉，南北议和各重要事件，朱尔典皆多所运筹。他对于制造袁的权位，实在是极费苦心。他所以如此，则是因为英国自甲午以后，中俄密约成立，对华力量大受挫折，至袁下野后为尤甚。所以英国朝廷政策已经一贯趋于毁灭清室，一方面即极力培植他方势力以为之做准备；袁之出山，正是英国恢复在华势力的机会，故积极加以运用也。自是而后，各国竞相角逐，争着想要拥袁。于是德国恺撒（指威廉二世）首先结交袁克定，进以帝制的学说，克定民国二年自德回国，即以此学说游说其父，遭其拒绝，其后渐渐得势。英国公使朱尔典刺探到此事，当面问袁，因而达成默契。美国也继之而来，古德诺博士因而来华倡帝制之说。日本知道自己落后了，以此事询问袁，袁仍然否认。日本大怒，以为袁得志，日本在中国将无立足之地，且将修朝鲜旧怨，于是断然决定倒袁。故民国三、四年间，日本窘袁之事不一而足，最后乃有二十一条的提出。31
叶恭绰此说，由黑龙会向日本政府提交的一份备忘录中得到了佐证。黑龙会是1900年由内田良平32发起的一个民间政治组织，但对日本官方的政策有着很大的影响力。其名称借用东北的黑龙江，有着很深的用心，即如其宣言中所称：“当前急务，首先在于同俄一战，击退帝俄，使满洲、蒙古、西伯利亚连成一片，以建设经营大陆的基础。”从这个组织的活动来看，它深入朝鲜、满洲、蒙古、西伯利亚等地，刺探情报，绘制地图，收买民族败类，策动内乱。如朝鲜之“合并”，中国之“革命”，拉拢宗社党人，策动满蒙“独立”等等，背后都有黑龙会的影子，它完全是日本侵略扩张政策的先遣军和别动队。1913年，由黑龙会发起，十三个右翼团体的三百多名扩张主义分子，成立了所谓“对华联合会”，加紧了在满蒙地区搜集情报，策动叛乱的步伐。内田良平在是年发表的《支那观》一书中，提出了“大亚细亚主义”的主张：“今我帝国，要联合觉醒的亚洲各邦并成为其盟主，以保证亚洲人在即将到来或已经到来的人种的竞争、宗教的竞争、经济的竞争中，免遭其他人种的蹂躏践踏33”，这个思想是后来的“大东亚共荣圈”理论的张本。
1914年7月，第一次世界大战爆发，欧洲列强全部卷入战争。内田敏锐地觉察到这是日本全面扩张的大好时机，于是亲自起草了《对华问题解决意见书》（又称《黑龙会备忘录》），以黑龙会的名义，呈交日本首相大隈重信34。这份意见书提出，必须乘西方列强卷入战争，无力东顾，中国孤立无援之机，迫使“中国自动地依赖日本”。“对日本帝国政府来说，强迫中国处于这一地位，除了利用目前机会取得政治及财政权力，以及用一切方法订立包含下列秘密条款的防御同盟以外，没有其他的办法。”内田提出的建立“防御同盟”的秘密条款有十条，作用在于把中国变为日本的保护国（为的是将来像对朝鲜那样加以“合并”），他是这方面的操作老手。这份意见书实际上是日后“二十一条”的源头和蓝本，其精神和主旨全部被“二十一条”吸收了进去。
值得注意的是《意见书》对袁世凯的看法，印证了叶恭绰的说法。内田显然很清楚袁在外交上惯用“以夷制夷”的手法，对袁氏抱有很深的不信任：“从袁世凯迄今为止的态度来判断，我们知道他在外交交涉方面往往采取权宜的策略。虽然在外表上可能对我们表示友善，实际上他将依靠不同列强的势力作为对我们最方便的牵制而拒绝我们的要求35。”出于这一前提，在支持袁世凯镇压革命党，武力统一中国，还是帮助革命党倒袁的问题上，黑龙会的态度极为鲜明：“我们应该使中国革命党人、宗社党人及其他失意分子在全国范围内引起骚动。整个国家将陷于混乱，袁政府将因之垮台。那时侯我们将从四亿中国人中选择一位最有势力、最著名的人物，帮助他组织新政府，统一全中国”，而“目前是我们唆使中国革命党人及失意分子起事的最适当的时机。这些人目前之所以不能进行积极的行动，是由于他们没有足够的资金。如果帝国政府能利用这一事实，给他们以贷款，并教唆他们同时起事，极大的骚动和混乱，必将普及全中国。我们就能出来干涉并轻易地调整关系36。”黑龙会意见书竟同袁世凯一样，认为共和制不适合中国国情。但日本不赞成共和制的原因在于“中国共和政体的保留，将是未来中日同盟道路上的巨大阻碍”，为什么呢？因为这会给吞并中国造成体制上的障碍，“在共和国内，政府的根本原则以及人民的社会与道德的标准是与君主立宪国家截然不同的；它们的法律与行政也是相冲突的”，因此，“我们必须利用目前的机会改变中国共和政体为君主立宪，而这一立宪政体必须在一切细节上与日本的君主立宪相符合，而不是符合其他任何国家的君主立宪政体。这确实是为了实际改造中国政体必须牢牢掌握的关键和首要的原则。”至于推倒袁世凯后，由谁来当新的统治者，是宣统复辟，在宗社党内物色，还是从革命党人中挑选，可以等到将来再定。但“确实执行中日同盟的政策及改变中华民国为君主立宪的政策，实际乃是改造中国所应采取的根本原则37。”
由黑龙会的这篇意见书，我们可以大致窥见当时日本朝野侵略中国的思路：
一、借中国孤立无援之机，胁迫中国接受不平等条约，造成“保护国”的既成事实；
二、以此打击袁世凯的威望，以动摇其统治基础；
三、对一切反袁势力，无论是革命党，还是宗社党，只要是�