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一、借中国孤立无援之机，胁迫中国接受不平等条约，造成“保护国”的既成事实；
二、以此打击袁世凯的威望，以动摇其统治基础；
三、对一切反袁势力，无论是革命党，还是宗社党，只要是有助于煽起中国的内乱，均予以积极地支持；
四、支持除袁以外的复辟帝制的活动，使中国在政体上与日本保持同一性，为将来“合并”中国打好政治基础。
很显然，日本并不反对中国的帝制复辟活动，但“新皇帝”必须是一个日本信得过且好摆弄的傀儡，而非袁世凯那样足智多谋，不仅不听摆弄，反而足以成为日本阴谋的巨大障碍的枭雄人物。日本想要搞掉袁世凯，与后来搞掉张作霖的动机是一样的。所以，所谓袁世凯“卖国”一说似乎站不住脚。
第一次世界大战前夕，日本与英国有盟约（即日俄战争之前建立的英日同盟），与俄国有密约（即瓜分满蒙的秘密协约），而在当时的欧洲方面，以德国和奥匈帝国为一方，以英、法、俄国为一方，形成了对峙局面。日本之所以迫不及待地对德宣战，就是看好了德国在中国的势力较弱，而且为欧洲战争缠身，无力东顾；日本可以借宣战为借口，一举全面接收德国在华的权益，其醉翁之意不在酒，目的还是侵略中国。日军在山东的登陆和对胶州湾德租界的进攻，事先并未通知中国政府。袁世凯还是从山东都督的报告中获知日军登陆的消息的。袁的对策是，在无力阻止日军行动的条件下，采用当年日俄战争时期用过的方式，划定日军过境的一条走廊和参战国战区，此外即为中立区，以防战争波及中国。当时的决策过程，据参加了那次会议的顾维钧回忆如下：
总统急忙在总统府召集会议，所有的内阁部长均出席，参事也被邀与会。那时我是外交部参事，是被邀的三个人之一，另外两个是国务院（内阁）参事。一个是伍朝枢，伍曾就学于牛津，是英国律师，伦敦林肯法学协会会员；另一个是金邦平，他曾留学日本，也是国务院参事。总统宣布开会后说，邀请三位参事与会，是因为他们曾在三个不同的国家留过学，学过法律，懂得国际法；议题是如何对付日本对中国领土的侵犯。他首先要听取三位法学家的意见。总统先叫我发言，我毫不犹豫地说，日军在龙口登陆是公然违犯国际法的行动，因为中国已宣布对欧战保持中立；根据国际法，交战国双方应尊重中国的中立。因此，为了表明中国在尽其中立国的责任，有义务保卫国土以维护其中立立场。因此，抵御日本侵略，理由至为明显。
总统叫伍朝枢发言，说愿意听听研究国际法的留英学生的意见。伍是以前著名的中国驻华盛顿公使伍廷芳的儿子。他简捷地说他的观点完全与我相同，认为中国必须履行其中立的义务，才能按照国际法保障中立国的权利。如果中国不保卫其中立，沉默即便是不承认，也等于是默许日本的行动。袁世凯又叫金邦平发表意见。金说日本造成的局势越乎常规，他实难以表示明确的意见。
袁世凯转向陆军总长段祺瑞，他想从陆军总长那里了解为了保卫国土，中国军队能采取哪些行动。段回答说，如总统下令，部队可以抵抗，设法阻止日军深入山东内地。不过由于武器、弹药不足，作战将十分困难。总统直截了当地问他抵抗可以维持多久。段立即回答说四十八小时。总统问他四十八小时以后怎么办，他望了望总统说，听候总统指示。总统再问外交总长孙宝琦。孙支支吾吾不知说了些什么，总之是他没有成熟的意见。总统环顾左右，等待别位总长发表意见，然而大家沉默不语。总统深深叹口气说，他很明白根据国际法，法学家们认为我国应该怎样做的意见，然而我国毫无准备，怎能尽到中立国的义务呢？这话显然是对着我和伍朝枢说的。……总统拿着一个准备好的小纸条作为发言的依据，他提醒大家，十年前在满洲，中国曾遇到过类似的事件。1904年至1905年日俄在中国境内交战，那时无法阻止日军的行动，只好划出“交战区”。那么，现在也可以划出走廊，日本可以通过走廊进攻青岛，中国不干涉日本在此区内通过，在此地区以外中国仍保持中立。
显然，这是应付非常局面的非常措施。总统叫在场的法学家起草划定所谓交战区的文件，以及在此区外保持中立的条例。由于陆军总长说明中国没有准备不能进行长期抵抗，而且总统提出自己的解决方案，与会者一致认为此方案是当前中国应遵循的惟一切实可行的政策。三位参事凑到一起，草拟官方声明和执行中立的细则。这些文件经过批准，即做为官方政策予以公布。38
德国在青岛只做了象征性的抵抗，日军二天之后即开进并接管了德国租界，随后又以武力控制了青岛至济南的铁路线。这是一个明显的迹象，表明日本并不以接收德国的权益为满足。袁世凯政府的忧虑和担心是有道理的，1915年1月18日，从东京回任的日本驻华公使日置益在面谒袁世凯时，突然呈交了日本政府的对华要求，共计五号二十一条，即“二十一条”；日置益并当面要求袁世凯对此保密，声言秘密如果泄露出去，日本将断然采取行动。袁世凯虽然震惊、愤怒，但并非没有思想准备。他明了中国没有力量与日本进行军事对抗，躲是躲不过去的，只有先谈判，在谈的过程中想办法化解危机。下面我们来看看“二十一条”的具体内容。
第一号是有关山东问题的，共计四条：
（1）中国承认日本接收德国在山东的一切权益；
（2）山东省内或沿海地带的所有土地岛屿，无论何种名目，概不得租让他国；
（3）由日本建造从烟台或龙口连接胶济线的铁路；
（4）从速开放山东省内各主要城市，作为商埠，供外国人居住贸易。
第二号是关于南满和东蒙（即当时的内蒙古）的事项，共计七条：
（1）将旅顺、大连的租界期及南满和安奉两条铁路的期限，均展延为九十九年；
（2）日本人在南满、东蒙可租赁土地用于工商业和耕作；
（3）日本人在南满、东蒙可任便居住往来和经营工商业；
（4）日本人可在南满、东蒙各地获得矿产开采权；
（5）在南满和东蒙地区，欲允许他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借款，并将南满、东蒙各项税课做为借款的抵押时，中国政府须先经日本政府的同意方能办理；
（6）中国政府如在南满、东蒙聘用政治、财政、军事顾问或教习时，必须尽先向日本政府商议；
（7）将吉长（吉林—长春）铁路的管理经营权委托于日本政府，期限九十九年。
第三号是关于汉冶萍公司的，共计二条：
（1）两国约定，将来将汉冶萍公司作为合办事业，不经日本政府同意，该公司所属一切权利、产业，中国及该公司均不得自行处分；
（2）所有属于汉冶萍公司各矿附近矿山，不经该公司同意，一概不许外人开采，无论直接间接影响到该公司的举动，必须先经该公司同意。
第四号仅一条，但严重侵害中国的领土主权：
所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。
第五号最明显不过地暴露了日本扩张的野心和胃口，共计七条：
（1）中国中央政府，须聘用有力之日本人，充当政治、财政、军事等各方面的顾问；
（2）日本在中国内地所设有的病院、寺院、学校等，中国一概允许其拥有土地所有权；
（3）日中合办必要地方的警察，或在此等地方的警察官署中，聘用多数日本人，以改良中国警察机关；
（4）中国所需军械的半数以上须由日本采办，或在中国设立中日合办的军械厂，聘用日本技师，采买日本材料；
（5）将连接武昌与九江、南昌的铁路，及南昌至杭州，南昌至潮州的各线铁路建造权，让与日本；
（6）福建省内筹办铁路、矿山，及整顿海口、船厂，如需外国资本，先向日本协议；
（7）日本人在中国有传教之权。39
送“高帽”的学问 ＇四＇
在听完日置益对“二十一条”的陈述后，袁世凯并未动怒，而是以外交辞令告诉日本人，“中日两国亲善为我之夙望，但关于交涉事宜应由外交部主管办理。当交曹次长带回外交部，由外交总长与贵公使交涉。”在日使辞出后，袁将条约文本留下细读。当晚，袁召集紧急会议，国务卿徐世昌、陆军总长段祺瑞、秘书长梁士诒、政事堂左丞杨士琦、外长孙宝琦、次长曹汝霖等出席。次日至21日，又连续会议三天，详议对策。袁在告知他们日本“觉书”（即二十一条）的大致内容后，指出日本“意在控制我国，不可轻视。至于觉书第五项竟以朝鲜看待我国，万万不可与他商议。”此后，他便与梁士诒等密商避重就轻的办法40。对于“二十一条”，袁曾逐条批注，整个谈判实即根据他的指示进行。
例如，对于第一条批称：此本于前清中俄协定，东三省会议时已允继续俄国未满之年限，由日本展续满期，今又要重新更定，但将来若能收回，对于年限没有多大关系，此条不必争论。对于承认（日本接收）德国利益问题，批称：应双方合议，何能由日本议定，由我承认？这是将来之事，不必先行商议，可从缓议。对于合办矿业，批称：可答应一二处，须照矿业条例办理，愈少愈好，可留与国人自办。对于建造铁路，批称：须与他国借款造路相同，铁路行政权须由中国人自行管理，日本只可允以管理借款之会计审核权，惟须斟酌慎重。对于开商埠，批称：须用自开办法，并应限制，免（得）日本人充斥而来，反客为主。对于汉冶萍矿厂，批称：这是商办公司，政府不能代谋。对沿海地区之让与，批称：荒唐、荒唐，领土怎能让与第三国。对内地杂居，批称：治外法权没有收回之前，不能允与杂居。至于第五号，批称：此项限制我国主权，简直似以朝鲜视我，这种条件岂平等国所应提出，实堪痛恨，万万不可开议，切记切记。41
如果说袁世凯是枭雄，那么他处理“二十一条”的手法，最能表现其枭雄本色。这是袁从政以来所遇到过的最大外交挑战，他决计顶住，即使明里顶不住，暗里也要顶住。为此，他从四个方面着手布置。
第一个方面，是摸清日本的底牌，以确定外交谈判的方针和对策。“二十一条”提出的次日下午，袁即交给总统府秘书曾彝进42一项任务，要他即刻拜访总统府日籍法律顾问有贺长雄43，摸清日方此番的真正意图何在，在得知有贺也不知道其中内幕后，即提供旅费一万元，遣有贺赴日一行，利用他与日本政界元老松方侯爵44和山县公爵45的关系，摸清日方的底牌。不久，有贺返回北京，向来接他的曾叔度透露了此事的原委和日本元老的态度。
下车见面，我问他（有贺）消息怎样？他一言不发，约我同到他的寓所详谈。到有贺秦老胡同的寓所后，他说：“这件事真相已明。我见了松方侯爵，哪里知道，侯爵实不知其内容。如此大事，并未经过御前会议，松方只知道大隈要与中国解决悬案，不知其他。我乃将二十一条内容告之松方，并言日本公使直接向驻在国元首提出要求，有失国际间通行礼貌。松方说：‘大隈重信言大而夸，你快回华告诉袁世凯，满洲系我帝国臣民以血肉性命向俄国人手里夺过来的，应当予帝国以发展的机会。至于满洲以外中国领土上的主权及一切，帝国毫无侵犯的意思。大隈的要求，是他大隈重信的要求，帝国臣民不见得都支持他的要求’”云云。有贺附言：“山县公爵，我因保守秘密，怕招人耳目，故未往见”云云。
我将其言回报项城（即袁世凯），项城喜云：“得要领了，得要领了。满洲以外的要求，当然半个字也不能答应他。就是满洲，俄国所抢去的，他日本都拿去了，他还想要发展，你发展了，我却瘪了。”……
项城又派我一项很难的任务，在二十一条未发生以前，项城叫我联络日本浪人，即日本人有相当智识而怀才抑郁者，挥金与交。数年之间，经我手推荐了若干人。项城就选定了六七人，最高有每月给五百元者，至少者亦月给二百元。直言之，即我方收买的日本间谍。其事极密，除项城与我外，无第三人知之。项城说：“现在正当紧要关头，你务必常跟他们联络，无论何种情报，是真是假，是虚是实，是大是小，都来报告我。并且你见了他们，应该说什么话，也要斟酌。你预先来问我，我告诉你”云云。我担负此项任务，即与彼等往来，竭力搜求日本公使馆的内部情形，但毫无所得。我将我无能情形，回报项城，请求解除此项任务。项城说：�