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登基称帝，这在袁世凯来说，是其一生事业的顶点；而袁氏为人行事，也向来以慎密稳妥著称，为何在如此重大的问题上，莽撞草率行事呢？这是探讨袁世凯帝制自为时，时时出现在笔者脑中的一个问题。
在击败革命党人的“二次革命”，以武力实现了国家形式上的统一之后，袁世凯开始有计划地整理内政，在中央和地方都有所措置更张，目的是加强中央集权，潜消地方割据势力。
在中央，主要的举措是制订新约法，确立总统制。具体步骤如下：
一、孙、黄失败，流亡日本后，袁因成为正式大总统，仍须借重国会完成有关程序，故请熊希龄组阁，并听任国民党人占优势的“宪法起草委员会”通过了《天坛宪法大纲》十二条，这个《大纲》仍然主张“责任内阁制”，当然，这绝非袁所需要的宪法，但总统选举更为重要，所以他对此不动声色。
二、在当选总统半个月后（10月25日），袁致电各省军政长官，授意他们反对宪法草案。但“宪法起草委员会”仍然于一周之后通过了《大纲》。显然，国民党不去，袁氏后几步的棋就走不下去。故袁以国民党议员中有多人与孙、黄通谋，参与反叛为由，于11月4日断然宣布解散国民党，追缴国民党籍议员的证书和徽章。这样，国会因不足法定人数而陷于瘫痪，宪法起草委员会也于10日自行解散。
三、11月26日，袁委派李经羲、梁敦彦11等九人为“政治会议”议员，与各部各省所派代表一起，组成“政治会议”，代行国会职权；以李经羲12、张国淦为正副议长。不用说，这是世凯实现自己目的的御用组织。1914年1月9日，政治会议议决停止国会所有现有议员的职务，解散国会；1月24日，政治会议议决特设“约法会议”（相当于原来国会的“宪法起草委员会”），2月，又议决解散各省省议会；至此，原来的民意立法机构已全部不存在了。
四、3月18日，“约法会议”正式开会，以孙毓筠、施愚为正副议长，议员有宝熙、袁金铠、齐耀珊、马良等六十人。到了4月29日，“约法会议”通过了《中华民国约法》（即所谓“民三约法”，又称新约法）十章六十八条，规定采用总统制，赋予总统相当大的权力。如规定官制、官规的制订，国务员和外交使节的任用，对外的宣战、媾和及公布宪法等等，一概由总统自行决定。
五、5月1日，正式废除《临时约法》（即所谓“民元约法”，又称旧约法），公布《中华民国约法》，实行总统制，废国务院，设政事堂于总统府，以徐世昌为国务卿，杨士琦、钱能训13为左、右丞。至此，政治会议完成了其使命，被参政院取代。黎元洪、汪大燮分任参政院正副院长，以陆征祥等七十三人为参政员，张国淦为秘书长（后改为林长民）14。
六、7月，袁公布了复古色彩很浓的文官官秩令，分为上卿、中卿、下卿；上大夫、中大夫、下大夫；上士、中士、下士。共计九等。
七、12月，“约法会议”通过了《总统选举法》修正案，并于29日公布：总统任期十年，得连选连任；这在实际上确认了袁世凯的终身总统地位。至于袁的继任者，法案规定由袁世凯自行推荐三人，藏于金匮石室，于其身后开封确认，颇类似于帝王的遗诏。
所谓金匮石室，是师法雍正皇帝置传位遗诏于乾清宫“正大光明”牌匾后面的遗意，为的是防止对于皇位的觊觎和争夺，但当时袁世凯还是民国大总统的身份，其申令为：“中华民国大总统继承人，照大总统所亲书继承者三人姓名，按先后次序承继，特设石室金匮之制。此令15。”共和制度，总统例由全民或国会选举产生，袁氏却来了一个接班人钦定，非驴非马，但很能反映他对帝制的醉心程度。这个石室就建在居仁堂之右、经过丰泽园，转过？字廊的小坡上。袁氏死后，黎元洪按临时约法继任大总统，但仍按捺不住自己的好奇心，开启石室一探究竟。刘成禺16曾就此面询过黎元洪。
我问黎：“总统已经开启了石室金匮了吗？”黎说：“开了。”“其中所藏何物？”黎说：“大总统继承人，项城亲笔书写的人名册子呗。”“名册为何种样式？”黎说：“全是用中国线装书的方式装订，长一尺，宽六七寸，共十页，用最名贵的白夹宣纸，册边用黄丝线装订，封面用黄绫，书头用红绫包角。题签是项城亲笔书写的四个大字‘万民攸赖’。翻开黄绫封面，又是四个亲笔大字‘中华民国’；再翻开一页，则划有三条红格长线。（项城）亲笔书写三人姓名，顶格书写，每人姓名各占一行。”我进言说：“总统的姓名，项城必是亲笔书写在第一行中了。”黎笑着说：“我做总统，乃中华民国约法上的合法总统，全国公认，岂是借袁项城一笔写出来的吗！我做总统与袁何干，倒是经你们的笔写出来的。”17
刘成禺是国会议员。黎元洪的意思是自己是由国会选出来的。刘成禺一再追问名册中写的是谁，黎则坚决不肯透露。直到黎元洪去世后，随同黎开启石室金匮的秘书黎澍（湖北黄陂人，字劭西）才透露了实情：
民国五年农历五月初七日，黎副总统正位为中华民国大总统。农历五月初九日，赴中南海开启金匮石室。石室钥匙由三海指挥官徐邦杰18保管，我是总统秘书，随大总统前往开匮。徐邦杰献钥匙于总统，总统亲手拆去封条，开锁启门；徐邦杰再献上金匮的钥匙，总统拆去封条，开锁启匮，再开启匮中的金函（匣子），取出黄绫面的线装书一册。总统令随行人等一概退到门口，自己打开书册阅看，阅看后阖上书，装入衣袋中，关闭石室回府。随行人等都不知道书中说了些什么事，题写了何人姓名，只知道是大总统继承人而已。我后来去春藕斋，一天，陪黎元洪闲话聊天，黎无意中说出金匮石室所藏，黎为第一人，徐（世昌）为第二人，段（祺瑞）为第三人。我对黎宣誓保证不外泄。我又问及徐邦杰诸人，说是取消帝制后，袁又将金匮中的名册，更换过一次，大概原本是袁克定第一，徐世昌第二，段祺瑞第三。后来更换时，乃改袁克定为黎元洪。开始的意图是传子，后来才依照约法，首先列黎元洪，借以掩天下人的耳目而已。19
现在让我们回到正题上来。在地方上，袁则主要是实行军民分治的方针，废除集军政民政大权于一身的都督职务，改设“将军”一职，专管军事；另设巡按使（相当于省长）负责民政。在京城则设立将军府，将权倾一方、尾大不掉的地方军头，调入将军府，以高位厚禄尊崇羁縻之。袁氏此举，与扫平孙、黄一样，实在是强干弱枝，潜消割据所必须进行的一步，否则就不可能实行中央集权。黄绍在谈到民国初年的军民分治时曾回忆说：
1913、1914年代的各省都督，掌管军政大权，民政不过是都督职掌的一部分，民政长（或称内务司长）是都督的下属。1913年，黎元洪首倡军民分治的论调。他的秘书长饶汉祥用骈四骊六的文章，力陈唐代藩镇之害。而当时的都督也真是无所不督，各省自成王国。袁世凯实行中央集权，黎元洪的这种论调，正合了他的心意。1914年6月，将各省都督一律裁撤。另于北京建将军府，给那些都督们以各种将军的称号（其实是都督的集中营）。然后选择亲信，予以督理军务的名义，都督就一变而为督军（督军是督理军务的简称）了。说明白一些，就是以前都督什么都可以督，现在只能督理军务了。
民政方面，仿明朝制度，把民政长改为巡按使。明朝的巡按使，既可以管民，也可以管军；也就是要用文人来管军人，以防军人造反。袁世凯在巡按使的职权内，还可以以大总统命令巡按使会办或帮办军务，在巡按使署，有它的军事组织。民元的都督，多半是由前清的偏裨武官出身，或是革命的草莽英雄。因此，袁世凯所用的巡按使，就尽量利用前清的封疆大吏。这些人多半是那些都督或督军旧日的顶头上司。这样，在旧社会的感情上，督军既不能拒绝巡按使，还要相对地听巡按使的指导或监督。袁世凯认为这是无上的妙法。20
军民分治是维护国家统一的必须，却损害了大大小小拥兵自重的地方军头的既得利益，袁世凯在这上面犯了众怒，但此举名正言顺，他又挟扫平孙、黄的余威，却也没有人敢于据地称兵，对抗中央。但潜在的不满已经在蓄积，如有机会，是一定会爆发出来的。
在中央的军政方面，袁世凯也开始进行权力上的调整，从而触动某些人的既得利益，使北洋集团内部出现了裂痕。首先，为了牢牢抓住军权，袁在就任正式大总统后，将原总统府军事处改组为统率办事处，将一批高级将领任命为办事员，共计六人：段祺瑞（陆军总长）、刘冠雄（海军总长）21、陈宦（参谋次长、代参谋总长）22、萨镇冰23、王士珍、蔡锷。此六人都是上将军衔，被称为大办事员。这样，袁就将原来由陆军部、海军部分掌的军权和人事任用权集中到自己手中了。重要军务和军队人事，都要经办事处会议，而办事处为总统属下的集体议事机构，陆军部长、参谋总长和海军部长均为办事员，只有总统（同时兼任陆海军大元帅）有拍板权，办事员的作用只相当于参谋、幕僚。统率办事处的作用在分权制衡，“表面上汇聚陆、海、参谋三部，统筹军事，实则减削陆军部之权24。”袁之所以这样做，有他的道理，他发现，有些北洋老人恃功自傲，有自立山头的迹象了。徐世昌曾言及当时北洋内部之矛盾说：
就军人方面，项城成功，所倚为干城者为段祺瑞、冯国璋、王士珍三人，时称为“北洋三杰”也。帝制失败，其原因固然很复杂，而关系此三人者为多。段素性倔强，任陆军部长有年；冯久驻南京，俨然藩镇，渐渐不如当年之绝对服从。项城思以军政大权操之于己，于是在总统府设陆海军统率办事处，以移陆军部之权，已为段所不快。关于军事人员之进退，段请求旅长以上由大总统主持，团长以下交陆军部办理，其用心可以想见。项城又借口北洋军队暮气沉沉，另组模范团，挑选各师旅之优秀将校为主干，以别于北洋旧军队。盖因某公子（即袁之长子袁克定）对于北洋老前辈不能指挥，故项城为其培养新势力，此更予段以最深之刺激。某公子最忌段，段又毫不敷衍，即项城左右其他诸人，段亦皆盛气凌之。后来项城屡次对段表示：“你气色不好，想是有病，应当休息休息。”六月间，又有陆军次长徐树铮参案（三次长参案之一）发生，以迫胁段。段于是请假赴西山，托辞养病，愤愤不平。段管军事教育，又握军政多年，亦有其普遍之潜势力，然摄于项城之威势，也无可如何。25
袁世凯与段祺瑞原来是通家之好的关系，段的妻子张佩蘅是张芾26的女儿，袁世凯的养女。“张芾死后，仅仅留下一妻一女，家境很贫寒。我父亲看到她们这种无依无靠的情形，就把她母女二人接到自己任上。当时，张芾的女儿还在吃奶。从这以后，她们就始终住在我们家里。我父亲和我娘还把这个女儿认作是自己的大女儿，后来我们也就把她叫做大姐。其后经我父亲介绍，嫁给了段祺瑞。在她过门之后，虽然她母亲也跟了过去，但还是认我家为娘家，来往是极其密切的。她每次回到了我们家，对我父亲和我娘，仍然是爸爸、娘地叫得很亲热，我们也把段祺瑞叫做姐夫27。”但是段祺瑞服袁世凯，不服袁克定，这对想搞家天下的袁世凯可就是隐患了，必须拿出办法，弭患于无形。当时任总统府秘书的夏寿田即认为，统率办�