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长期以来，地方政府如果要将农村土地用于其他建设，必须通过征地程序，将农村土地的性质转化为国有建设用地，再有偿出让给开发商，或划拨用于公益事业。
这种用地模式有好的一面，也有不足的方面。
第950章推行增减挂钩政策
通过征收方式，城市赚取了土地差价，用于补充地方财政，发展城市建设。农民和村集体获得一些经济补偿，却永久性地失去了土地的所有权、使用权。
在目前的政策下，乡村土地仍然不可用于外来建设，大型产业项目很难落地乡村。
同地不同权的土地制度，虽然很好地保护了全国18亿亩耕地红线，但也导致农村产业发展远远滞后于城市。
原先在县域之内，城镇开发占用多少农地，可从农村新增同等面积的农地补上。比如通过拆旧区（闲置的农宅、废弃的厂房），将村民转移至小楼集中居住，原来的农村建设用地则复垦为耕地。
在一减一增之间，往往会节余出不少建设用地指标，农村便可将其卖到城市中换取资金，分享城市化红利。
城市购得指标后才有资格继续扩张国有建设用地、建新区。
“增减挂钩”政策的出现，在一定程度上解决了城市招商用地难题、缓和了城乡矛盾，但是张峰经过深入调查后发现节余指标的流转受额度限制，且指标卖入城市后，农村会更局限于农业，根本没有提升的空间。
在此背景下，来自省城和京城部委的专家学者提出深化“增减挂钩”改革制度。
经过沟通和协商，张峰代表天宁市与京城部委、省城部门和天宁市签订三方协议，将乡镇范围内农用地转为建设用地的审批权从省级自然资源主管部门下放至天宁市。
根据专家设计的方案，“小挂钩”项目区仅在本乡镇范围内设置，建设新区的土地性质不必转化为国有建设用地，集体建设用地所有权仍归农民集体，以此促进乡村产业发展。
在张峰的支持下，天宁市以“还权赋能”为核心，推进农村集体土地的所有权、农户使用权和全部房屋的农户所有权的确权、登记和颁证，并在此基础上，推动农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权以及房屋产权的规范流转。
如此一来，农民拿到权属凭证后，不靠自己种地赚钱，转变为按股份享有土地或资产经营的红利。
按照制订的计划，天宁市将用几年的时间，对全市农村的耕地和农村建设用地进行综合整治，平均每年节约出建设用地3万－4万亩。
当然，这项庞大复杂的工作，单靠相关部门的力量无法完成，张峰决定引入市场化动作机制。
比如，青元镇就引入包括花都投资公司在内的三家投资公司，合力实施全域土地综合整治，通过“增减挂钩”结余建设用地指标3000多亩，换回建设资金10亿余元。
在专家的指导下，青元镇编制了城乡总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划等，重新布局新村镇和新产业的建设。
按照这份新规划，青元镇将建成新的场镇和新村集中居住区。
部分村民选择保留集体经济组织成员身份，享有宅基地、自留地使用权和土地承包经营权，持权入新镇；一部分种植大户、农家乐经营者，选择留村发展；还有极少部分的村民，以货币方式进行最终结算，退权进城。
张峰在具体的实施过程中，明确意识到住房是农民的安身之本，宅基地的去留，正是乡村振兴中最为复杂、敏感的话题。
原先有些地方进行合村并居、强迫农民上楼的做法就引起了很大争议。
在张峰随同专家的调查中，发现每个农村家庭的情况都不一样。
有的孩子考了大学、做了公务员，自然想进城生活；有的村民只适应乡村生活，实现城镇化需要几代人的时间，不是一代人就能解决的。
为此张峰在专家制订实施方案和规划时，一直强调要让农民做选择题，不要简单做问答题。
根据这个思路编制的青元镇新区建设方案，临街的三五层楼房被用作商业经营，里面则是农民的独栋住宅。
经过仔细测算和征求意见，最终决定以每人30平方米住房面积＋5平方米生产用房面积的标准给予保障，资金主要来自“增减挂钩”的指标售卖和企业投入，根据具体情况算账置换，村民基本上不用花钱。
住宅区隔着一条小公路，即是二产用地。这里将设置产业园，从而让小微企业能以相对明宁市区更便宜的价格获得土地和劳动力，村民也能就近上班、照顾家庭，同时还能做到企业生产与居住完全分开。
至于农业，90％的农用地实现了流转，原本需要几万人种地变为几十家农业合作社或公司开展适度规模化的农业经营，以“公司＋基地＋合作社”等方式，构建起新型农业体系。村民仍然是土地承包人，通过收取租金、分红等方式分享收益。
比如在托管模式下，农业公司统一进行引种、育苗、技术指导、生资采购、包装、销售，农业生产的效率与规模都获得了提高。
开发企业则从商业地产招商、集体建设用地使用权出让主要分红，从文旅产业的地产开发中获取利润。
经过如此规划，乡村土地增值成了最大的收益。
青元镇商业用地的出让价格从原先的40万元增至80万元。农民私下交易的小产权房，每平方米能卖到5000元。
原先的横街村曾经是一个被叫作“三不管”的村庄。在很长的时间里，村集体经济发展缓慢，农民增收困难。
通过实施“增减挂钩”政策试点，整理出建设用地近500亩，其中的300多亩通过增减挂钩融资9800万元，结合剩下的200多亩地修建了村民集中居住区。
拆旧屋时，每户获得80万元－200万元不等的经济补偿；搬新居时，村民按照每平方米480元或300元的购房价，购买新的联排别墅或高层小楼。三人户独栋面积约170平方米，五人户独栋能达260多平方米。
按照规划，新村柏油路宽敞整洁，村广场一侧将修建卫生服务站和便民服务站，绿树、水池、绣球花点缀四周，白墙青瓦的独栋民居错落有致。村民聚居区旁的彩色房子便是幼儿园和小学，基础配套设施已同城市里的商品房小区基本相同。
与此同时，1800亩农用地集中后，横街村将土地对外出租给几家现代化农业公司进行运营。
第951章还有不少后续问题
在完成承包地、宅基地的权属确认与股份量化的基础上，横街村成立资产管理有限责任公司，以村民家庭为单位颁发股权证书。村民变为领取固定的基本收益，再与村集体进行50％的利润分红。
另外，三清镇建设初期，很多居民进城租房买房，将近三分之二分下来的新房被空置。入住新镇的村民依旧堆柴生火，导致社区环境脏乱。通过大力气完善基础设施、处理好卫生问题等后，三清新镇的味道才基本出来了。
当然，建设新城镇后，还要解决产业空心化问题。
为此，在专家学者的指导下，三清镇发展中药材、青梅、佛手瓜产业，通过“市民下乡”引入民宿、咖啡、手作等业态，发展旅居产业、区域旅游、共享经济。
说实话，张峰推行这样的改革，只是走出了乡村改造和振兴的第一步。
张峰认为“征地悲剧”也到了需要彻底终结的时候。
理想中的新土地制度运行后，受“增减挂钩”指标限制的土地置换将逐步退出历史舞台，农业将实现适度规模化经营，农村二三产业将释放出前所未有的发展潜力。
城乡融合发展后，更多村民将转向二三产业就业，并从土地经营中分享到更多收入。
除了因地制宜、找准定位，张峰认为关键在于决策背后的核心理念，这将导向截然不同的两种结果。
张峰觉得如果单纯以项目为目的，就直接流转土地、流转集体资产，把农民全部都搬出去，引进市场资本投入打造，再进行招商运营，但是以乡村振兴为理念，一定是共创共享，一定不是把农民都迁出去，还要解决集体经济问题，解决市场资本下来后，如何和老村民共融的问题。
为此张峰在与专家学者、基层干部商讨时，提出要坚持“让乡村还是乡村、让乡愁留在乡村”的理念。
作为其中的一个试点村，古林村原先是一个以种植粮食为主的传统村庄，后来产业转换为雷竹、茶叶、猕猴桃、耙耙柑等经济作物后，村集体经济才有所发展。
后来，在省城美院师生来此采风写生，便开始引入了陶艺、蜡染、篆刻、书法等专家驻村。随后，越来越多手工艺者来村里租用老房，发展文创产业。
借助这些“新村民”的力量，在乡村景观营造上加入了艺术化设计元素，并开发出松林火锅、春笋宴等地道的乡村美食，通过开办体验式农场、举办雷竹春笋艺术月等活动，逐渐探索出农创加文创的发展模式，提升了农业的附加值。
张峰觉得“在古林村，是一群有情怀的人在做一件有情怀的事情。”
由于这里风景不错，曾有房产商想来开发商品房，张峰听从专家意见，拒绝了房地产企业抛来的橄榄枝，破例将城镇建设用地划分为17块，以“招拍挂＋补贴＋点状供给地”方式卖给艺术家，定向发展文化旅游艺术项目，从而控制住了村庄的产业方向。
根据规划，古林村的松林竹海间散落着多个文创项目，其中有院落改造项目、陶艺手工艺文创项目等等。
古林的老村民，一半住在老房里，一半则入住了集中安置的小区。
村民创业区另将30多户老村民集中到一起，开民宿、办农家乐、办手工体验作坊。
村里还有3000亩茶园、8000亩雷竹，农业仍然是主业。这样的规划吸引了许多村民返回村里进行创业。
如此一来，原有的乡土社会也将延续下来。
复盘这些乡村振兴试点村庄，张峰认为“三个不任性”很重要。
一是权力不任性。在乡村建设的专业性问题上，不是“谁官大谁说了算”，而是充分听取专业人士的意见。
二是农民不任性。比如古林村向手工艺者出租农民房子时，统一规定3000元、5000元、8000元的三档价格，由村集体统一签约流转，并以“修路不经过家门前”等软性方式约束农民坐地涨价的行为，才能稳住引入村里的项目。
三是资本不任性。张峰认识到资本力量非常强大，讲求的是经济逻辑，可能会与村庄共建、共治、共享的社会理念产生冲突。
为此，必须通过相应的制度规定资本下乡后要确保农村的耕地继续种植粮食，农村土地不能走向房地产化等等。
当然，张峰几个月来推行的农村土地制度改革探索仅是实现乡村振兴的初步尝试。
相信不久的将来，这些村镇的空间结构、产业形态将会发生改头换面的变化，附着其上的乡土社会也和以往不同了。
只是今后的城乡共生现象会如何演进？如何确保乡村振兴在各地推行时不松懈、不变调、不走样是一个重大问题。
同时，部分专家和基层干部也担心资本下乡是否会挤压农民的生存空间？进城失败的农民无法再回乡务农，农村的蓄水池功能是否会受到影响？
为此张峰便暂停了继续推行这些改革措施，他想先看看这些试点乡村在二三年后的效果究竟如何？毕竟改革的关键是找准方向、协调好各方利益。
另外一个方面，张峰原先是为了回避与叶天时的正面碰撞而选择从农村工作入手，但几个月下来，他也听到了一些风声，说是张峰只会在农村小搞小闹，象个乡镇干部，完全是捡了芝麻丢了西瓜。
这种议论多了，当然也不行，会影响张峰在天宁市的威信，同时，他经过几个月的了解，基本上摸清了天宁市主要领导的品性，他现在需要开始实施自己的计划。
既然许多人认为自己只会抓农村工作，那么自己现在就要给这些人看看，自己是如何来建设城市的。
张峰在天宁日报上发表署名文章，提出天宁人要唱出〃幸福四重奏〃——奋斗曲、民生曲、山水曲、和谐曲。同时他还在市府会议上提出具体实施方案。
他认为在天宁市，创业创新有热度、公共服务有温度、生态环境有绿度、共建共享有深度，群众幸福感稳步提升。
第952章慢作为的部门领导
幸福源于奋斗！在天宁市，�