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樊哙的谏言，多少便是他们的希望，因此刘邦只得宣布撤军。
但这仍不足以阻止其他西征军团再私自进入咸阳城，于是在萧何等人的规划下，刘邦极力设法维持咸阳城的秩序。
过去秦王朝维持治安的法令又多又严，所以一般人不敢随便违法。如今秦王朝已亡国，新的政权尚未建立，而且领先破坏秩序的又是这些胜利军团，这些旧朝法制根本不可能获得他们的遵守。
如果再拟定一大堆法制，也不可能马上引起众人的注意。
出身楚境、颇受老庄思想影响的萧何，认为法律愈简单愈能够使众人认同，也愈能产生急效。
约法三章，刘邦树形象
十一月，各军团在灞上附近驻营完成，刘邦便在秦皇宫召见各军团领袖和关中诸县长老、豪杰，正式宣告：
“关中父老对秦王朝的严刑苛法，相信身受其苦已很久了。我和全体起义的诸侯有共同约定，先进入关中者为王，因此我是公认最有资格成为关中王的人。
“如今我便以王的身分和父老们约定，只订立三个最基本维持治安的法律：从现在起，没有任何理由，杀人者判处死刑，伤人和抢夺盗窃的也依情况轻重处以应得之罪。至于其余秦法全部废除，所有官吏及民众的地位、工作和生活习俗，一切如常。
“我今天到这里来是为父老除去生活疾苦，不是来欺负和抢夺你们的，所以大家不用恐惧惊慌。”
“也因此我下令所有军队撤军到灞上，并等待其他诸侯军队到来，重订规定统治管理的办法！”
刘邦并派遣使者配合秦国原任官吏，到各郡县乡邑张贴公告，表示彻底执行之决心。
其他的西征军团将领看出刘邦维持军纪的决心，也不敢再轻举妄动了。
关中地方很快又恢复了秩序。
咸阳城的官吏、百姓和关中各乡邑的大老、村民，想不到亡国后仍能获得如此保障，无不大喜，争先恐后地持牛、羊、酒到军中劳饷。
萧何便告诫刘邦不要接受，以充分表示爱民和不扰民的决心。
于是刘邦抚慰前来劳军的秦国大老说：
“我们军队的精粮很多，若不缺乏，绝不劳民，你们自己好好保存起来吧！”
秦民因而更感其恩德，唯恐刘邦不为秦王。
老子所谓“将欲夺之，必固与之”的道理，的确被刘邦集团发挥殆尽了。
中国战史上的又一悲剧
项羽在接受章邯投降后，封章邯为雍王，并将之留在自己身边以就近监视。
又将秦军二十万投降的官兵，委由和叔父项梁颇有交情的上将军司马欣率领。
解除了这支秦国最可怕武装部队的牵制，项羽自然火速向关中推进。
这时候发生了件严重的悲剧。
章邯不在军中，司马欣虽能干，但他是策动降楚的主谋，早已失却部属的信心。加上项羽不相信秦军能心悦诚服，又派遣不少楚军的中低层将尉和小领队参杂于秦降兵中。
在这以前，秦军一向看不起诸侯军，所以彼此相遇时，诸侯军经常是受辱者。如今诸侯军反奴为主，自然也不会善待秦降军了。不但这些干部经常欺凌其他部队的士兵，也常借故攻击秦国的降卒，甚至公然取笑、侮辱他们。
司马欣个性温和，面对这种事件，只有抚慰秦卒，不敢公然向项羽抗议。
因此在总司令部的章邯并不知道有这样的事情。
秦降卒怨恨愈积愈深，忍无可忍之下又投诉无门，乃相互私下讨论：
“章将军劝我们投降诸侯，可以获得很久好处，结果他们三人为王，我们却受此非人道待遇。如今我们若能攻入函谷关、击破秦皇室，总算能回到故里，如果不能破关，诸侯军势必强押我们到东方。这样我们不但远离家乡，并且将受到一辈子的奴役；秦皇室也会因为我们叛降而尽诛我们的父母妻子。陷此困境，怎么办才好呢？”
议论纷起，秦降军部队呈现极端不稳状态。
不少楚军干部也传闻秦降卒可能再叛变的消息，乃紧急向总司令部密告。
项羽对秦军素无好感，决心以最极端的手段彻底解决此问题。
其实最让项羽心中不平衡的是粮食问题。二十万降卒每天耗费的粮食相当可怕，虽说秦军有他们自己的粮食，但这个时候两军的粮秣补给早都陷入了困难。因此能少些人吃粮，对指挥官立即可减低不少压力。
于是项羽决定：杀！杀！杀！
但二十万秦军，用刀砍得要许多人力和时间，万一激怒了他们而全部奋起抵抗，楚军可能要受不少伤害。
项羽思考良久，使私下召见英布和蒲将军密商道：
“秦国官兵甚多，然而他们心中不服，如果在函谷关前倒戈，必危及我大军安全。不如现在便击杀他们，只要留下章邯、司马欣、董翳三人和我们入关即可。”
当晚军队已到达新安城，新安城南有个陡峭的黄土高地。
项羽先邀请司马欣、董翳到指挥中心，表示有要事商量，并由英布暂时代理司马欣统率秦降卒军团。
两人不疑有他，又以为可赴总司令部会见章邯，或可反应秦军被欺负之事，便欣然前往。
三人在当夜均被灌酒，醉卧楚军中。
英布则将二十万秦军驻营设在新安城南的台地上。
蒲将军率预先埋伏的楚军，趁秦军就寝后发动攻击。仓皇中，二十万秦国降卒陷入极度恐惧中，又因缺乏领导而相互乱成一团，自相践踏至死者不计其数。
由于服饰不同且楚军手中持有火把，秦军有如俎上鱼肉般地任宰任割，惊慌中有很多人向悬崖削壁退却而一一掉落坑谷中。最后集结的残余秦军眼见大势已去，也在恐惧愤怒中纷纷跳落坑谷自杀。天未亮前，二十万降卒竟全被歼灭。
项羽、章邯同时恶名昭彰
在历史上，项羽虽是位失败者，但他的英雄气魄和悲剧精神却也得到不少人的同情。
战场上杀人或许是不得已的罪恶，但对降卒的坑杀行为则属集体性的谋杀。
在中国历史上，这是继长平战役时白起坑杀赵国降军四十余万后的另一桩大悲剧。项羽在这事件上所表现的残酷，比“杀人机器”白起是有过之而无不及。
当时的白起面对已成为饿莩的赵国降军，根本不知如何来接纳他们，因此为了粮食之分配不得不大开杀戒。事后白起还因心里承受不了此一冲击，而病了一段相当长的日子，最后他因和范雎政争被赐死，自杀前夕，仍对坑杀赵军事件耿耿于怀。
项羽则显得自信多了。或许因为接下来还有更重要的仗要打，使他无法顾及这屠杀事件的心理负担；又或许他真的一点也不在乎，生命对他来讲根本无足轻重。
但不论如何，这事件已显示项羽没有资格成为政治上的经营者。在国际政治舞台上，坑杀降卒是令谁也不敢轻易忘却的恶行。因此项羽里拥有绝对优势，却无法顺利成为新中国的政治领导者，的确是有其“自作孽”的因素。
然而范增为何没有给予有效的制止？其实只要彻底解除武装，或杀掉几个领导分子，这件事情便可作有效的处理。谁知身为军师的范增虽以“多智”见称，但在处理此事上却又那么地颟顸无能。
如果和刘邦及其班底在关中的表现相比，项羽和范增的确没有资格成为庞大又复杂的天下之经营者。
另一名受害者是章邯，他大概在醉醒后才知道和自己驰骋疆场的伙伴已遭残忍“谋杀”。历史上并没有记载这位在军中颇具声望的名将对这件事的反应，或许他也被吓坏了，心中不知如何是好。
不过章邯、司马欣、董翳三人都苟且偷生了下来，没有为他们的责任作任何的表现，后来还接受项羽的分封，各自统领关中的一部分。但这三位秦王朝后期最重要的将领也从此一蹶不振，再也没有身为名将应有的风范了。
日后，韩信在和刘邦谈及这事件时表示：
“雍王（章邯）、塞王（司马欣）。翟王（董翳）本为秦将，他们带领秦兵在外作战已有不少年，士卒为他们出生入死也不可胜数。后来由于他们的决定，秦军投降了楚军。兵至新安时，项王却用诈谋坑杀秦降军二十万，唯有章邯、司马欣、董翳三人苟存了下来。秦国父兄对这三人的愚蠢和缺乏骨气都恨入骨髓……而大王（指刘邦）入武关时，和百姓约法三章而不多加干扰，作风正好与他们截然相反，关中百姓莫不愿大王能成为关中之王。”
光是这点政治号召，刘邦在形象上已拥有绝对优势了，这也正是长期对抗下，刘邦能愈来愈有利的主要因素。
日后刘邦由汉中入侵关中，章邯根本不堪一击，很快即为韩信所擒杀，和早年黑衫军的常胜将领完全不像同一个人，可见这件事情对他的打击的确相当大。
刘邦封关，项羽猛攻
这时候的刘邦却也犯了一件重大的错误。
还军灞上，原本是表示对关中没有野心，等待诸侯来共同处理。这种“天下为公”的政治形象，正是张良和萧何等对刘邦的包装，相信刘邦也应该是知道的。
但刘邦的心理却相当不平衡，所以他接受参谋辕生的建议，派了一支小部队去守住函谷关，没有他的允许，任何军队不得进入关中。
由这件事也可看出刘邦集团组织之松散，指挥体系也漫无章法。
显然增兵函谷关之事，不但客居的主参谋张良不知道，连负责行政管理的萧何也被瞒住了，甚至于主要将领樊哙、周勃、曹参等都不知情。
刘邦的确显得当局者迷了。
这时候，项羽的主力军正火速开往关中。
当他到达函谷关口时，已是严冬的十二月天了，距离受怀王指令。伴随宋义北征，正好一年三个月。
函谷关又称古关，是进入关中地区最重要的管道。
这里是黄土高原，所以没什么树木，周围都是岩石和黄土断层，只有一条窄路可以通行。古关的城门依地势建造，十分坚固而险要，自古便有一夫当关、万夫莫开的气势。刘邦于是判断，凭此险要足以抵挡项羽的攻关。
项羽在接近函谷关前，已得到刘邦比他早攻入关中的情报。
虽然项羽一向没有在关中为王的想法，但他比刘邦晚到，面子上是绝对挂不住的。
尤其当他得知刘邦派军扼守住函谷关口，更是暴怒不已，立刻派遣先锋军团的英布部队猛烈攻打函谷关。
虽然函谷关地势险要，但项羽军势雄壮，守关将士又没有接到刘邦坚守到底的指令，因此没多久便和英布军团妥协，让项羽军很快地进入了函谷关。
函谷关两边皆是峭壁峻岭，中间的道路相当狭窄，很多地方只容一辆马车行进。刘邦军如果真要据险而守，项羽可能要花上数倍的时间也不一定。
相信这次的妥协项羽和刘邦必都曾参与才是，否则日后在鸿门的军事会议上，项羽是不可能这么轻易便放过刘邦的。
即使如此，由函谷关到潼关，也就是正式地进入关中盆地，仍足足花了项羽军两天半的时间。
眼前可以看到刘邦部署在灞上的大军。
到底想怎么样，项羽也不是很清楚，因此他暂时将部队驻营在新丰鸿门附近。
这时候刘邦在灞上的部队大约有十万，号称二十万；项羽率领的诸侯联军大约有四十万，号称百万。不过其中项羽的直属部队实际只有十万左右，否则他也不用急着去处理不稳定的秦国降军了。
面对项羽军团到来，刘邦似乎一时之间还没有想到如何应对的方法，双方暂时对峙着。
刘邦阵营中也有不少的楚军。刘邦禁止他们抢劫，早已让他们心里很不平，此时再眼见项羽军势庞大，刘邦又摆出一副对抗的样子，心中大为不安。这些人在衡量双方实力后，自然“西瓜靠大边”，急着想向项羽示好了。
刘邦的左司马曹无伤于是派人向项羽密告：
“刘邦有意在关中为王，并令子婴为相，私拥秦皇室所有的珠宝。”
这当然并非事实，否则刘邦也不用从咸阳撤离，驻军灞上了。
对情况仍不甚了解、也还无法掌握现况的项羽，听完密告后不禁勃然大怒，乃下令全军戒备，准备和刘邦一决雌雄。
是不是真的非打不可，其实项羽也不那么确定。只是他看到刘邦一副“赢家”的气势，心理实在觉得不平，因此必要时再打一仗，自然也没什么不可以。
这时候最希望项羽开战的是军师范增，他比较项羽坑杀降卒和刘邦约法三章的两个极端行为，便知道大势已去了一半。
凭形象，在关中地区刘邦已取得绝对的优势。
因此他主张干脆杀了刘邦，而目前正好又有一个最好的借口。他向项羽表示：
“沛公在东方时是著名的贪财、好色之辈，如今入关却财物无所取、妇女无所幸，这显然不是他的本性啊！这表示他志向不小，真的有意在关中自封为王。我们不如趁这个机会突击之，以绝后患！”
但项羽实在搞不懂刘邦这样