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汪内阁是黎元洪使用元首特权自己提出来的，因为王内阁已不能继续下去，他又不愿让津保派分子组阁，所以才找汪。由于汪和各方面都无恩怨，以他扮演过渡内阁最为恰当，争取时间再物色一位能为各方接受的新总理。
汪内阁名单也是黎元洪所提出，内务总长高凌霨、财政总长汪兼、外交总长王正廷、陆军总长张绍曾、海军总长李鼎新、司法总长许世英、教育总长彭允彝、交通总长高恩洪、农商总长李根源。
汪内阁发表后，12月1日吴景濂、张伯烈首先通电表示反对，2日曹锟发表文电云：
“汪大燮乃具保罗文干出检察厅之人，许世英为与奥债有关之华意银行总裁，绩任交长之高恩洪既有力庇罗案之行为，又有抵借京绥路之新案，阁员如斯，是对于国会提出查办之罗案，有意消灭。似此新阁，不但有蔑视国会之嫌，更何能符人民之望。锟为巩固中枢，整饬法纪计，决难承认。”
曹的这个通电并不致送总统，因此黎非常痛苦又是满腹牢骚地说：“现在的事情真难办，我向他请示内阁问题，他始而置之不理，继而来电声明毫无成见，等到命令发表后，却又激烈地反对。我不是他肚子里的蛔虫，叫我如何办才好？我本不愿干这个无权无力的总统，他们一定要我上台，上了台又遇事掣肘，把我搞得进退两难。”
在曹锟通电之后，各省直系军阀和他的追随者都相继反对汪内阁，使汪进退两难；保派的三位阁员以不就职为拆台的手段，汪自己亲自去拜访高凌霨，高竟托病谢客，飨以闭门羹。高恩洪代表洛阳方面，所以通电就职，可是有人告诉他说：老帅（指曹锟）对他极不谅解，曾说过这么一句话：“我和定庵（高恩洪）势不两立。”同时又接到曹的电报，质问他为什么要扣留与罗案有关的各项文电，吓得他临时将就职通告撤销。黄郛因空气不佳也不敢就职，许世英尚未交卸安徽省长，王正廷借口到山东办理接收青岛事宜，离开北京。一个汪内阁，只剩下政学系的两位阁员出席国务会议，其余各部均由次长代表列席。
汪内阁为了讨好保定，在国务会议中决议取销奥款展期合同，但是直系军阀则对新阁登台未发一字贺电，前任阁员在京受到军警的严密监视，从车站到东交民巷便衣侦探密布，高恩洪想逃出北京，在车站被军警挡回。
11月30日吴佩孚再一次通电认错，电文中有云：“平生嫉恶甚严，虽亲不贷，岂肯自违初衷，曲庇素昧生平之人。”
素昧生平之人是指王宠惠和罗文干。
12月5日众议院通过查办交通总长高恩洪、前财政总长罗文干两人舞弊卖国、违法渎职，擅行签订铁路材料合同一案。
也就是这一天，黎元洪发出了一个“罪己”电报，解释汪内阁的组成，是为了要有一个由内阁总理副署接收青岛的命令。原来中日两国根据华盛顿会议，正办理胶州湾转让手续，黎表示因之而出此权宜之计。同时并说他已决定请张绍曾组阁，即将向国会提出。
张绍曾是津保派，黎提张即表示放弃了原来的主见，决定组织保派内阁，是对曹锟的全面屈服。
12月6日，黎正式把提名张绍曾组织内阁的同意案提交国会。当然，张绍曾早就和吴景濂串通一气，所以吴遂向黎拍胸膛，可以负责国会通过。吴这是一面之辞，个人如意想法，国会中各政党反对吴景濂一人包办，因此提出要政党参加内阁为通过总理任命的条件。曹锟左右虽把张绍曾列入自己的小集团，不过对张并不放心，因怕他和吴佩孚是儿女亲家。津保派一直希望由高凌霨出来组阁，至于曹锟本人则希望北京一直是无政府状态。
12月9日（农历十月十一日），是曹锟61岁寿辰，这是他功业最巅峰的时候，四方八面拍马屁的人多到无可数计。先一天由北京开往保定的专车达四次之外，搭车前往拜寿的，有国会议员、军人、政客和各式各样的达官贵人。参加祝寿的议员比平常国会开会时的议员还多。其中最引人注目的，是两位年轻贵介公子，一位是张作霖的公子张学良，一们是卢永祥的公子卢小嘉。
吴佩孚没有赶来祝寿，让保定的盛会为之减色。吴特派湖北督军萧耀南为代表，专诚赴保定向老帅祝寿。萧向曹报告：吴巡阅使本来准备要来祝寿的，只因为老帅正在气头上，怕触老帅之怒，所以决定改期前来补寿。末了还说了许多“保、洛不可分家”的话。曹锟则大声地说：“是嘛，保、洛是铁一般的关系，怎么分得开？子玉办错了事，我不说他，谁说他。以后不许人再讲什么保、洛两个字了。”
曹锟做寿，一时冠盖云集保定。于是外间纷传保定在开重要会议，讨论时局问题。其实正式会议倒没有，不过时局问题自在讨论之中，尤其是对总统和内阁问题。曹锐曾公开表示：“咱们三哥与冯、段都是北洋派同期前辈。冯做了总统，段做了内阁总理，三哥年逾花甲，做一任总统有何不可？”关于内阁问题，曹锐主张既不赞成，又不反对，“自己人”不要参加这个内阁。至于对奉皖两系则采取笼络手段，只要他们不反对曹当总统，就可以恢复张作霖的“上将军”名义，给卢永祥以浙闽巡阅使地位。
曹锟对于罗文干案，反对多所牵连，主张对王宠惠，顾维钧等人予以适当的安慰。至于对吴佩孚，吴既然低头认罪，就不必继续予以打击。他认为保、洛两派在总统和内阁问题上有距离，可是在对国民党、对奉、对皖方面，根本利害是一致的。
冯玉祥派人监视着高恩洪，来保定向老帅拜寿请罪。曹锟本想对高不客气，但碍着吴佩孚的面子，只予以冷淡的接待，并未将他扣押，高恩洪拜寿后仍然回到北京听候发落。
12月11日，汪大燮代理国务总理十天之期届满。在他答应代理时，即是以十天为期。为了代理国务总理，他被保派骂得狗血淋头，十天受罪之期已满，他无论如何不肯延期，黎不得不另作打算。他邀请国会议长和甫回京的王正廷到总统府磋商内阁问题，他敦请王正廷暂行代理总理以待正式内阁产生。王当然不肯接受，但经不起黎的好言拜托，王才勉强答应，可是提出三个条件：（一）请国会议长将张绍曾内阁的同意案立即列入议事日程；（二）代理期间以十日为限；
（三）代理期内不公布重大政令，不任免重要人事。
黎自然答应王正廷，经与国会议长商洽，获得同意后，即于11日晚发布王正廷代理内阁总理的人事命令。王于14日通电就职。于是聊胜于无政府状态的过渡内阁，总算又有了。
黎依照和王正廷的协议，把张绍曾组阁案送到国会征求同意，12月15日众议院讨论张内阁同意案，议员们曾热烈争辩，甚至飞起墨盒，大打出手，最后一哄而散，不得结果。吴景濂劝张绍曾亲自招待参众两院议员以联络感情，张于17日举行茶会，邀请议员们欢聚，大家互打哈哈，张则说了一套统一裁兵的冠冕堂皇话，又说了一些交换条件的私房话，总算获得大家勉强的同意，于是18日张组阁的同意案遂在众议院通过，29日又在参院通过。
国会通过了张绍曾组阁是一件大事，因为黎元洪复职后，这是国会通过的正式内阁，也可以说是民国6年国会被解散以后唯一“合法”的内阁。
张阁获国会通过，王正廷总算做了一件好事。王正廷字儒堂，浙江奉化人，曾先后留学日本和美国，获美国耶鲁大学国际公法博士学位。辛亥革命后曾任黎元洪都督府的外交司长，后以湖北代表身份参加南京临时参议院为副议长（议长是林森），并为《临时约法》起草人之一。唐绍仪组阁时被任为工商部次长（总长陈其美未到职），民国2年国会成立被选为参议院副议长。二次革命后王赴广州任军政府外交次长。8年巴黎和会王被任为中国代表，因山东问题拒签和约，返国后出任北京中国大学校长。10年被北京政府任命为收回胶济铁路委员，及青岛商务督办。汪大燮代理内阁被任为外交总长。
张绍曾组阁案获国会同意后，黎很兴奋，认为时局有了转机，因此迫不及待地拟于12月29日发表任命令，以便新阁能在元旦就职，但因阁员分配不能协调，因此29日无法发表。
12月31日王正廷代理内阁发表了重要的人事命令，升授吴佩孚为孚威上将军，冯玉祥为陆军上将。
12年元旦，照例总统要发表文告，黎元洪的文告是痛论各地兵匪之祸和督军制度的弊害。这类话在当时，大家是充耳不闻。
12年1月4日，黎元洪正式任命张绍曾组阁，并发表全体阁员名单：
国务总理张绍曾
外交总长施肇基
内务总长高凌霨
财政总长刘恩源
陆军总长张绍曾（兼）
海军总长李鼎新
司法总长王正廷
教育总长彭允彝
农商总长李根源
交通总长吴毓麟
从上面这张名单看来，是以保定派为中心的内阁，在幕后组阁磋商中，曹派一定要内务、财政和交通。吴佩孚本想留高恩洪却办不到。黎元洪坚持要维持政学系的两位阁员，得到同意后，王正廷不干司法总长，改由冯玉祥推荐的程克担任。外交总长施肇基因为不肯设宴招待议员而被否决，张绍曾改派黄郛署理外交总长。
张本来向议员许了分配国会政党几名阁员，未能兑现，议员们乃准备以不同意为报复，几经疏通，政府承认在关税增加项下拨发国会经费，民国2年和6年所欠经费亦由财政部筹发，才算过关。
张绍曾字敬舆，河北大城人，日本士官第一期毕业，和吴禄贞同期，宣统三年任清军第廿镇统制，武昌起义后，廿镇由东北调入关内，在滦州兵谏，促成清廷起用袁世凯，袁出任内阁总理大臣，荐张以侍郎衔的宣抚大臣，前往长江一带抚慰革命军。民元出任山西督军，因与阎锡山意见不合而去职。5年担任陆军训练总监，11年黎元洪复任总统，张绍曾奔走甚力，且在唐绍仪、王宠惠、汪大燮、王正廷历任内阁中担任陆军总长。他和吴佩孚是亲家，因吴不支持他组阁，故倒向保定一方。张绍曾组阁后，显示吴佩孚被曹锟压得不敢讲话，于是津保派气焰薰天，因此“先选举总统”的主张获得胜利。曹派人物便积极布置一切。
曹锐是替他三哥曹锟安排一切的首脑人物。他和王毓芝作主，把所有愿意受贿投票的议员，一律聘为直鲁豫巡阅使署顾问，自1月起，按月给以津贴200元。顾问名单是由京兆尹刘梦庚开出来的，刘兼任直鲁豫巡阅使署驻京侦缉处长，他一共开了3450名，名单送到曹锟手上，曹吓了一跳，因为两院的议员合起来不过700余名，顾问是从700人中挑选愿意投票选举曹锟为大总统的议员，怎会超出国会议员总数五倍之多呢？这其中有个内幕，原来国会中有几十个“政党”，有的议员一人而列名七八个“政党”，“政党领袖”逢人就拉，只要一个名字，就算自己的党羽，自己的政治资本。刘梦庚负责开列名单，为了简化手续，就找国会中的“政党领袖”，由他们把名单送来，将来的顾问津贴亦交给各“政党领袖”。这些“领袖”们各送各的名册，加起来都是重复的，所以就变成了3450名。曹锟看了好半天才闹懂，大骂刘梦庚糊涂，改派高凌霨、王毓芝整理这个名册。高凌霨根据参众两院议员名单核对，重复者删去，这一来又发生了新纠纷，每一个“政党”都不愿他的名册是重复的，都希望保持原额，谁也不愿少去一名。
在第一次发放津贴之前，众议院副议长张伯烈为了发展他所领导的“新民社”党羽，先向银行借了100万元，发给属于他旗下新民社的议员，同时宣称其他党的议员如果改投入他的新民社，亦可享受同等待遇。这笔借款是由高凌霨担保借到的，因此引起了各“政党”的公忿，纷纷打电话质问高，高大伤脑筋，只得宣布暂时停发津贴。于是议员们又急急忙忙地跑到高宅来大兴问罪之师，高无可躲避，只得派人携带支票，仍交各“政党”代发，规定领款人须在支票存根上盖章，以避免重复和冒领。12年1月12日为发款之期，共计开了1040余张支票，多领的，留待下月扣还。支票上一色盖有“檀芬堂”的印鉴。
事后查明领受津贴的议员共有380余名，不过是国会议员总数的二分之一强。
农历年关，曹锟致送吴景濂“炭敬”3万元，张伯烈1万元。正副议长相差悬殊，张伯烈大为不满，曹锟只得补送了1000元。议员们因为议长3万元，副议长1．1万元，而议员们只有200元，待遇距离太大而吵闹不休。因此曹锟遂改派袁乃宽负责经手发放2月份的议员津