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俄英缔结密约，其内容是俄国支持英国在西藏的活动，以交换英国支持俄国在蒙古的行动。
由于日本、英国、俄国三强的立场一致，利益相同，法国、德国、意大利都没有表示，美国正好是威尔逊总统上台，在外交上反对扩张，自动放弃了东亚的发言权。因此，中国在没有国际支援的情形下应付库伦问题，当然是非常吃力的。
陆徵祥再任外长，负责与俄驻华公使谈判，历时凡八个月，由元年11月起至2年7月，共与俄使会议20余次，最后协定草约，由袁世凯于2年7月提出国会，要求同意，其条文是：
“中俄两国为免除蒙古现状所能发生之误会起见，协定条件如下：（一）俄国承认蒙古为中国领土完全之一部分。兹特承诺于此领土关系之继续，不谋间断。又此领土关系上出生之中国历来所有之种种权利，俄国并承诺尊崇。（二）中国承诺不更动外蒙古历来所有之地方自治制度。并因外蒙古之蒙古人，在其境内有防御及维持治安之责，故许其有组织军备及警察之专权，并许其有拒绝非蒙古籍在其境内殖民之权。（三）俄国一方面承诺除领署卫队外，不派兵至外蒙古，并承诺不将外蒙古之土地举办殖民，又除条约所许之领署外，不设置他项官员，代表俄国。（四）中国愿用平和办法施用其权于外蒙古，兹申明听由俄国调处。照上列各条之本旨，定立中国对待外蒙古办法之大纲。（五）中国政府因重视俄国政府之调处，故允在蒙古地方将下开之商务利益给与俄人（即俄蒙附约商务专条）。（六）以后俄国如与外蒙古官吏协定关于改动该处制度之国际条件，必须经中俄两国直接商议，并经中国政府之许可方得有效。”
根据这个《中俄协定》，等于中国已承认了《俄蒙条约》和蒙古独立。因此，这个协定提交国会时，即遭国会否决。而赵秉钧内阁因宋教仁被刺案而垮台，新外交总长是孙宝琦，重新和俄使磋商，又凡四个月，至民国2年11月成立协定，其精神与前次协定完全一样。这时候，袁世凯因“第二次革命”取消了国民党议员360人，使国会不足法定人数，于11月4日命孙宝琦签署了《中俄协定》，该协定内容如下：
“（一）俄国承认中国在外蒙古之宗主权。（二）中国承认外蒙古之自治权。（三）中国承认外蒙古人享有自行办理自治外蒙古之内政，并整理本境内一切工商事宜之专权，中国允许不干涉以上各节，是以不将兵队派驻外蒙古，及安置文武官员，且不办殖民之举，惟中国可任命大员偕同应用属员暨护卫队驻扎库伦，此外中国亦可酌派专员，驻扎外蒙古地方，保护中国人民利益。俄国一方面担任各领事署护卫队外，不于外蒙古驻扎兵队，不干涉此境内之各项内政，不在该境有殖民之举动。（四）中国声明承认俄国调处。（五）凡关于俄国及中国在外蒙古之利益，暨各该处因现势发生之各问题，均另行商订之。”
照上述协定，俄国虽承认蒙古为中国之领土，然仅承认其宗主权，中国对于蒙古既不能干预其内政，又没有监督蒙古外交之专权，则宗主权只是一个空名，同时中国既承认俄蒙商务专条，即等于承认外蒙古独立。民国成立后第一桩对外交涉结果如此，招致了日后更多的丧权辱国事件！
俄帝在侵夺外蒙古时，西藏也发生了问题。西藏在中国历史上一直地位特殊，有它独特的宗教和政治制度，同时又是政教合一的民族。英国人一直视西藏为禁脔，俄国人也参加逐鹿。清帝逊位后，西藏也闹起独立来了。陆军统领钟颖遂率军由西康开入西藏。四川都督尹昌衡令钟颖为西藏行政使。藏人受英人挑唆，于元年4月6日与钟部发生冲突，演出激烈战事，5月19日后藏江孜、亚东失守，拉萨危迫，6月初旬里塘陷落，8月藏兵进攻巴塘，川边大震。
当藏兵攻势顺利时，英国驻华公使为西藏问题向中国外交部提出照会，内容为：
（一）中国不得干涉西藏之行政，并不得于西蒙改设行省。（二）中国政府不得派无限制之军队，驻扎西藏各处。（三）英国现已认定中国对于西藏有宗主权，应要求中国改订新约。（四）英政府前曾遵据条约，特设通信机关，后经中国军队擅行截断，以杜绝印藏之交通。（五）如中国政府不承认以上各条件，英国政府亦绝不承认中华民国之新共和政府。
中国政府根据英方照会加以讨论，袁世凯因和英驻华公使朱尔典私交颇好，所以中英关于西藏问题，不似中俄关于外蒙问题那么棘手。中国答复英国之照会，大致内容如下：
（一）中国按照1906年之《中英西藏条约》，除中国外，其他国皆无干涉西藏内政之权，今谓中国无干涉西藏内政之权，理由甚无根据。至于改设行省一事，为民国必要之政务，各国既承认中华民国即不能不承认中国改西藏为行省。况中国对于西藏，并无即时改设行省之意，此中颇有误会。惟现在中国认定不许其他一切外国干涉西藏之领土权及及其内政。（二）查中国并无派遣无限制军队驻扎西藏之事。惟按照1908年之通商条约，英国以市场之警察权及保护印藏交通，委任于中国，故中国于西藏紧要各处，当然派遣军队。（三）中英关于西藏之交涉，已经两次订立条约，一切皆已规定明确，今日并无改订新约之必要。（四）中国政府从前并无有意断阻英藏交通之事，以后更当加意保护，断不阻碍英藏交通。（五）承认中华民国是另一问题，不能与西藏问题并为一谈，深望英国先各国而承认中华民国。
中国政府复书发出，英政府一时未有复文。9月1日西藏达赖派堪布求和，川军克复里塘。25日袁下令以尹昌衡兼川边镇抚使。10月28日复封达赖名号。12月25日尹昌衡报告川边已告肃清，西藏问题总算拖了下去。
四十五、大借款似毒药
“库伦问题”发生后，举国视线集中于对外，但是内政方面最严重的问题莫过于财政了。前面已说过，袁政府在唐绍仪时即已罗掘俱尽，非借款无法维持。唐阁垮台，又拖了多月。周学熙出任财政总长后，变成了借债总长，起初借200万、100万，后来则借几十万，最后乃至几万甚至1万都在借，甚至1万的小数目都无法借，政府中能抵押的东西都在抵押，如自来水公司押了4万，闹出双包案，于是大打官司。
自熊希龄担任财长与六国财团谈判破裂后，总统府内曾设立了财政委员会，主持另辟借款途径，分别电令驻外代表觅求借款路线，一时驻外人员均以找寻借款路线为工作主要对象。要知道那个时候，负责达成借款的中间人，无论外交总长或财政总长，以至经办人，都有佣金好拿，借款又救国又利己，何乐而不为呢。于是一时驻外代表纷纷奔走，今天这个来电说：某大外国公司可借若干千万，明天那个来电说：某大外国洋行可借若干千万。当然，这都是空中楼阁，谈了毫无结果，于是天天有好消息，天天都是落空。周学熙实际负责财政部，变成了热锅上的蚂蚁，因此，他认为不可完全仰赖驻外代表这种无轨电车的乱搭线，认为仍应与六国财团接触，于是他分别和日本正金银行代表小田切及英国汇丰银行代表西利尔接触。
周学熙和西利尔的谈话很有内容，因为西利尔反应了当时列强对于“中国要求大借款”的看法和打算。
周说：“大借款不成功，对中国当然非常困难，而这种困难之形成的后果，对于和中国有密切商务关系的英国亦极不利。因为大借款之开出的条件有损于中国的主权，很容易引起中国人民普遍的反对 ，由反对而引起的行动，可能动摇了才告立国的中国社会，这是很值得列强各国注意的，尤其是英国。”
西利尔说：“我个人看法和阁下完全一致，不过您应该知道，这次大借款的条件，一部分是由银行团磋商，另一部分是受各国外交部的提示。列强对中国的政策有两点：一是不愿中国被一个或两个有野心的国家所并吞，所以必须在中国维持均势；另一是不愿见中国成为一个强大的国家，希望中国维持现状。自中国革命成功，我欧洲各国都有戒心，深恐中国扩充国权，因此希望通过大借款维持各国均势，同时监督中国财政。我们不愿中国借了我们的钱来培植力量，驱逐我们，所以借款用途必需详细规定，加以监督。”
周说：“中国在建国期间，至少十年内没有能力对外，这点列强太多疑了，我希望恢复大借款谈判，但以不害中国主权和社会秩序为谈判的先决条件。”
西利尔表示愿向六国财团转达这个意思。
当袁政府四出告贷时，驻英公使刘玉麟悄悄不动声色地和英国克利斯浦公司谈妥了一笔1000万英镑的贷款，这笔贷款于民国元年8月30日在伦敦正式签押。中国承允归还此项贷款，是以盐税的余款存交麦加利银行。原来这时盐税收入全年有4750余万两，其中有2400万两已经出抵，所余的2350余万两即做为向克利斯浦公司借款的担保。这笔借款公布后，六国银行团大加反对，通知本国银行不和中国汇兑。至10月15日，财政总长周学熙命令长芦盐运使由长芦盐税项下，每月把应缴克利浦斯公司贷款的利息，存于天津麦加利银行。北京外交团乃于10月30日提出抗议，署名的为所有与义和拳变有关的国家，因为盐税是担保拳变的赔款，抗议书如下：
“《辛丑条约》，凡盐款总额，除其中已作偿还债务之用者外，其余担保拳匪事变之赔款。本月十五日财政部之命令是限制盐政条约之意义，背公法原则，现在积欠赔款，外交团认为盐政一切收入不能充为他项之用。”
《辛丑条约》签订时，中国的盐税收入仅1200万两，所以用盐税来担保义和团事变的赔偿金亦仅1200万两。民国成立时，中国盐税已增至4750万两，除了1200万两为支付《辛丑条约》外，其余的盐税款，中国政府理应有权自由支配，且中国政府在此以前亦曾以盐税款1200万两以外所多余的用为其他借款的担保。过去外交团亦未抗议，此次却如此压迫，其目的是迫中国无他路可走，只好向六国财团低头，接受大借款的条件。
11月8日英国汇丰银行代表西利尔和梅郁联袂往访周学熙，提出二事：其一为8月8日中国财政部致银行团的一函，声明大借款中止云云，此函银行团未收到。银行团用意是表示中国未停止大借款谈判，当然不该和克利斯浦公司借款。周学熙取出财政部的发文簿，以及西利尔收到该函时的回片，上面且有西利尔的签字。梅郁说：这不是他的签字。西利尔说：这时我还在北戴河休息，人所共知，何从亲笔签字，我不能承认这个收件。周学熙说：君等不承认收到我们的公函，我们亦不会承认没有发出这件公文。双方对此问题没有继续争辩。又讨论第二个问题，就是对于长芦盐税存入麦加利银行的抗议，周学熙取出财政部的新命令，就是取消前项以盐税存麦加利银行的命令，这表示北京政府已经屈服于外交团的抗议。
于是周学熙乃与六国银行团的总代表西利尔和梅郁重新谈判大借款。
周学熙和六国银行团重开大借款谈判后，民国元年11、12月间举行了好多次有关借款细节的磋商，除利息外大致均获协议，尤其是监督盐税条件，银行团同意由中国设盐务稽查所，自聘洋员以资襄办，监督用途的条件则由中国政府于审计处设外债稽核科，用外国人为稽核员。周学熙把谈判情形向参议院报告，大致获得承认，于是安排正式订约。不料临时又发生意外，俄、法两国驻京公使反对监督用人条款，而坚持各该国必须出一个人加入监督机关中。这个意外使外交团自身发生了歧见，纷电本国政府请训。后经外交团重开会议，商定盐税稽核处聘英人为主办，德人为副办。国债局聘德人为总办。审计顾问俄、法二国各聘一人。外交团获致协议后即以此办法通知中国政府，这是民国2年3月3日的事了。中国政府认为这种安排不是谈判时所共同商定的原则，而监督机关全用六国团内的人对于中国甚为不利，何况俄国这时正助外蒙古独立，如果中国财政权被其监督，实属危险万分，所以袁政府乃加以拒绝。
就在这个时候，上海发生了一件惊天动地的血案，宋教仁被刺死难。袁世凯为了对付国内的反对行动，必需大借款成功，使财政上得到支援，于是便再恢复和银行团交涉。
在六国财团中，美国态度最为公允。美国政府对于银行团要求中国财政的监督权认为