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梁士诒离开了总统府，但他进一步抓住了全国税务，所以他还是一个有实力的人。最难过的有两个人，一个是政治会议议长李经羲，他到北京来，就是为了要作国务总理，想不到如今落了空；一个是以新朝宰相自居的杨度，他满以为自己是袁袖中的新人物，不料袁却选了旧古董，把徐阁老从遗老博物院请出来，使他一场春梦惊醒了。原来他在总统府中，袁指定纯一斋为他下榻处，以便秉烛夜谈，自徐拜相后，杨就绝足不入公府，以折柳章台自遣。
其实，袁的总统制不待约法颁布便早已施行，在民国2年前，总统府官制，除秘书厅外，有护卫提调处、军事处、外务处、财政处、总稽核处。民国3年起，改为秘书、承宣、军事、交际、顾问五厅和侍卫处。各厅职官有所谓“监”、“少监”、“丞”、“郎”、“舍人”、“参议”种种。有的属于名誉职，顾问月薪自800元至数千元，咨议则三五百元。
在总统府挂名的，有清朝旧官僚，有民国卸任的官吏，有奔走南北的时髦政客。袁以网罗人才为名，以为可使天下英雄入彀。这些“人才”越积越多，袁自己也记不起有多少。当时北京报纸上对此曾极尽讽刺之能事，议会亦有：“请将府中官制提交议会审查”一案。
约法会议以：“春秋著大一统之文，孟子垂定于一之训”作为施行总统制的论据，这也只是矫言强辩罢了。
六十一、徐世昌出山复古
徐世昌和袁是真正的老朋友，他们订交于布衣时代，走上宦途以后，彼此互相援引，袁成立北洋军后，为了避免清廷的注意，曾拨一部分北洋军给徐带到关外，那时徐任东三省总督。慈禧去世，袁被勒令回籍“养疴”时，徐等于是袁在北京的灵魂。辛亥革命后，清廷再度起用袁便是徐奔走彰德与北京之间所策动的。所以袁、徐两人的私交，确是比其他人深得多。不过徐自辛亥革命后，便以“遗老”自居，“耻食周粟”，他避居青岛，不问政治。民国2年12月13日北京举行光绪帝后“奉安”大典时，他曾悄悄地来过北京一趟，他宣称来京目的是为了参加奉安典礼，顺带祝贺老朋友就任民国大总统。袁就任大总统后，曾颁给徐“勋一位”，他拒不接受，仍回青岛。
据说，当袁有意请他赴京时，袁“太子”克定的劝驾最为有力。袁克定极不喜欢梁士诒，有人献议克定，把徐请出来，是打击梁的好办法。袁克定由京中赴河南，便力请徐来彰德，徐未答应，可是双方往来了好多信札。
民国3年2月，袁特请徐的门生王揖唐专程到青岛促驾，并带了一封很恳切的亲笔函，徐被老朋友这番诚意所感动，一方面也觉得这位老朋友的威权日益显赫，于是才命驾动身，于3月29日到了北京。
袁于5月1日明令撤销国务院时，同时明令任命徐世昌为国务卿，可是，徐表示不肯接受。袁派孙宝琦、段祺瑞二人前往劝驾，徐还是一副遗老的模样 ，怎么劝也不答应。搞得段祺瑞有点光火了，大声说：“菊老（徐字菊人）老是不肯出山，岂不辜负总统一片苦心，叫我们如何复命？”徐这时才改变了口气，作出很痛苦的表情说：“当然，我不好意思不帮老朋友的忙，好吧，我就暂时出来过过渡。不过，民国官俸我是绝对不能领受的。”
孙、段向袁复命后，袁很高兴，立刻把自己办公的遐瞩楼腾了出来，改为政事堂。自己则搬到同一院落的春藕斋办公。由于总统和国务卿办公的地点都在同一个院落，因此袁便常常跑来和徐聊天。
袁对徐特别尊重，他叫手下人尊称徐为老相国。徐到任刚满一个月，因为他宣称不受民国官俸，可是老朋友最懂得老朋友的脾气，袁吩咐主计处，在总统交际费项下，拨出4000元送徐，因为这笔钱是从老朋友荷包里拿出来的，徐便欣然收下。
政事堂既设在含和殿后的遐瞩楼，它的所在地可谓一半在总统府，一半在旧国务院。只有印铸局本就在院外。政事堂左为机要局，右为左右丞休息所，政事堂公所则是旧国务院址。政事堂之组织细则为：（一）国务卿有参与军事之权 ，军事会议国务卿得列席；（二）对外公事均以政事堂名义行之；（三）国务卿于政事堂范围内得发堂谕；（四）国务卿得召集各部总长在政事堂会议。照上述各点，国务卿实质上的职权，远超出前此国务总理之上。各部除例行公事得自行办理之外，主要的均须国务卿核准，所以各部总长对国务卿颇有从属关系，当时还有一项规定，即外交、内务、交通、财政、陆军五总长，规定每日必须谒见袁，谒见时由国务卿率领。
徐对朋友说，国务卿的冗忙，并不下于清朝兼管各部的军机大臣。这位老相国每天起身甚早，8点后盥洗完毕即办公，至9点钟即至总统府，至10点钟偕左右二丞杨士琦、钱能训入谒袁议论国事，11点钟到政事堂办公，12点钟午膳，有时陪袁共食，有时则和杨士琦、钱能训共食。下午2点钟休息，至四五点钟起办公到晚上10点钟。
政事堂下六个局是机要局、主计局、铨叙局、法制局、印铸局、司务局六局。最忙的是机要局，机要局除了局长张一廏外，还有两位副手是冯学书和郭则云。张一廏最勤，每天早上6点就开始办公，杨、钱二丞则7点上班，把张整理出来的公事复核，然后向徐呈阅。张一廏和袁的关系也很深，在此以前，梁士诒虽权倾一切，可是张也是一位红牌秘书，他不属哪一派系，据说徐世昌的出任国务卿，袁、徐之间的许多细节都是张从中间传述。主计局长吴廷燮，一向和徐的关系很深，熟于政要和考据，文学见长，人以道学先生目之。主计局是一个居高临下的财政机关，旧日总统府内的财政会议即合并于主计局。吴不是财政专家，出长主计，令人有才非所用之感。吴有鉴及此，乃在财政考据方面发表“权威”意见，诸如中国田赋簿籍之数，税法因革之原，他都考之有据，还著了一本《清理财政考略》专书。主计局设在怀仁堂，即清朝的仪鸾殿。铨叙局、印铸局、法制局都是旧人，司务局是专办庶务，局长是曾随徐在东三省的旧人吴芨孙。
徐世昌出山后，自有他的作法，他认为“为政不在多言”，过去阁员入阁之初，总是长篇大论的发表政见 ，结果则是一事无成，焦头烂额。如今大乱之后，惟求休息，所以不敢有新政发表，只求择可行的行之，不可行的不行，行而有成效的就是善政，相反的就是恶政。他说：“如果大家讥笑我无所表现，我也不敢辞，今天大家拉我出来，或者就是因为我的这种特性。”
然而徐的特性是什么呢？具体言之是“复古”！
“复古”，并不是徐的倡始，其实正是袁的本意。任何一个新旧蜕变的时代，旧的阴影总是时隐时现，袁的北洋系根本是个旧东西，他不是一个非常人，无法除旧立新。自民国成立以来，一般武人、大吏和无行文人，其头脑顽固的自不必论，大多数则是争妍希宠，以求升官发财，我们随手拣来就有许多证据。
一、元年三月三日，东三省都督赵尔巽下令：“共和既定，即应解散党禁，勒令复业。近闻南省党人尚有潜伏奉省各地，无资回籍者 ，统限于五日内赴就近官署报告，酌给川资，限速出境。”这位由清朝督抚变作民国都督的赵尔巽，不知他心中的政党是什么东西，民国是由何人创造？
二、元年三月十日，禁卫军军统冯国璋，令南城居民撤去国旗，盖恐两宫触目生感。冯国璋后来还做了民国的总统，可是他的心中，国旗竟不如逊清的废帝重要。
三、甘肃都督赵惟熙不肯剪发，且对剪发的人加以迫害。元年七月，甘肃旅京人士向参议院请愿，要求转咨政府，电饬赵惟熙剪发，并保护剪发人民。后来赵获得二等嘉禾章和陆军上将衔，竟有谢恩折，折中凡是有“凯”字处，均以恺字代替。
四、元年樊增祥电袁，反对官吏自称“仆”。又谓民国宜有五等爵位。
五、二年二月廿八日，北京《国风报》载有冯国璋、倪嗣冲劝进密电，中有句是：“……孙黄失势，已入英雄之彀中；黎段倾心，可寄将军于阃外……”。
六、湖北商民裘平治（一说是山东人），函呈总统府，略谓：“总统尊严，不若君主，长官命令，等于弁髦。国会成立在迩，正式选举，关系匪轻，万一不慎，全国糜烂。共和幸福，不如亡国奴，曷如暂改帝国立宪，缓图共和。”袁虽于二年三月十九日下令拿办，裘竟公然晋京自首，像是讨赏的功臣。
七、二年四月，湖南人章忠翊递上劝正皇帝位表，自称曰臣，全体用骈文，有不可不正位的理由六。袁令湘督拿办，但无下文。
以上各则，不过随手拣来，像这类怪现象，多不胜举，主要是袁不认真禁止，且似乎在鼓励，所以才会像野火一样时灭时起。
到徐世昌上台，复古便公然倡导。徐到任后第一件事，是命令全国文职官吏，在呈送履历片时，必须开具清朝的旧官衔。当他任国务卿时的第一次端午节，他戴了红顶花翎，以“大清”太傅身份，参加了逊清的节宴，并且向溥仪叩头拜节。由于徐国务卿竟恢复了太傅身份，外间就传说袁将通过徐恢复大清帝国，各部次长将用满人的谣传。徐不只是要所有文职官员在逊清时做官的履历，同时更进一步恢复旧时官名。3年5月23日，改各省民政长为巡按使，改观察使为道尹。变本加厉的，是所有前清官场中的旧习惯，包括称呼、排场等等也都恢复了。袁指示陆军部通令各省军事机关，无论在公文上或私函内，一律禁止互称“先生”；这和民国元年2月24日临时总统孙中山先生下令取缔“大人”、“老爷”等称呼，官吏以官职互称，人民以“先生”或“君”互称，恰恰成为尖锐的对比！
徐国务卿还恢复了端茶送客的习惯，这本是清朝官场的仪式，官员们在接见僚属或是宾客时，侍者敬茶，客人照例不得取饮，当主人端茶时，便是暗示客人必须告退了。至于在地方上，各省都督传人用令箭，行程用滚单，求见者递手本、履历。有一位安徽桐城县长某，到任后去谒见兼民政长倪嗣冲，没有准备手本，是用的名片，结果被倪嗣冲严词申斥。
袁经常召集各部属员举行谒见礼，除了由大总统明令“免予觐见”者外，各省来京的大员和新任命的大员都要举行觐见礼。上下级和平行级之间行文都有一定程式，各省都督对政事堂、参谋部、陆军部行文都用“呈”。但直隶都督则例外，这也是援引清朝直隶总督兼北洋大臣对军机处等机关视为平行机关的旧例。
在这种复古的浪潮下，上有好者，下必有甚焉，因此，大家都感到民国官吏远远不如逊清官吏有威严，总长不如尚书，都督和民政长不如总督和巡抚，县知事不如县正堂。3年，琼崖道尹王寿民上呈广东巡按使李国筠说：“琼崖民俗强悍，非临以官威，不足以资慑服，拟援用前清仪仗，如金鼓牌伞、日照执事、大号四轿等。”李也公然批准。其实，在袁政府中，地方官吏乘坐绿呢大轿，鸣锣开道，前呼后拥，卸任时勒令地方人民建立德政碑，恭送万民伞等恶习久已盛行。还有一些地方执行了逊清官场中的丁忧守制、回避本籍的规定。
一片复古声中，只有两样事没有办到，一件是辫子没有明令恢复；一件是袁将甘肃都督赵惟熙关于恢复“谥法”的建议提交政治会议讨论，未能通过。
辫子虽然没有明令恢复，可是留辫子的人还是很多，张勋统率的军队便全部留辫子；甘肃都督赵惟熙也是不肯剪辫子的大官，而在参政院中，有十多个参政也是留了辫子，大摇大摆地出入官场。谥法也仍然存在，因为正提倡“民间私谥”；而且清朝废帝宣统对死去的王公大臣和逊清遗老仍有“赐谥褒忠”的上谕发表。
民国3年7月28日，袁公布了文官官秩令，把“官”和“职”分开，有的是有官有职，有的是有官无职，官分为九等，是：上卿、中卿、少卿、上大夫、中大夫、少大夫、上士、中士、下士。
袁所发表的授卿令，上卿仅徐世昌一人，其次赵尔巽、李经羲、梁敦彦是中卿加上卿衔，这三人都是曾在逊清当过总督或是尚书。中卿是：杨士琦、钱能训、孙宝琦、朱启钤、周自齐、张謇、梁士诒、熊希龄、周树模、汪大燮等。少卿加中卿衔的有章宗祥、汤化龙。少卿有董康、庄蕴宽、梁启超、杨度、孙毓筠。
被袁毒死的赵秉钧，袁追赠为上卿；被袁和赵暗杀的宋教仁也被追赠为中卿。
又有顾鳌“恢复五等爵”的条陈，由法制局编纂，政事堂议决后，再交参政院通过颁行。这样一来，袁以大总统而有皇帝的生杀予夺之权，且有卿、大夫为其辅翼，五等爵为其沛施酬庸