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原则；在平原根据地则以一比一为原则；在某些最困难的区域（如冀东、大青山、苏南）应当打消主力军与地方军的区别，全部武装地方化。至于人民武装（不脱离生产的自卫军），应当包括人民的最大多数，其中之骨干（民兵）数量应当超过地方军与主力军之全部数量。而每个根据地脱离生产青全部数目（包括党、政、军、民、学），仍只能占根据地全部人口的3％。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第13册。中共中央党校出版社，1991年版，第212、213页。＇
1941年12月8日日本发动太平洋战争后，中共中央于12月17日发出《关于太平洋战争爆发后敌后抗日根据地工作的指示》，指出：“太平洋战争的爆发，无疑对于我国抗战是有利的”，因为日本四处树敌，必然减弱对中国的压力，侵华的一些部队将调往太平洋战场。另一方面，“敌人为供应太平洋战争，其榨取在华资源，巩固占领区之心必更切，因此敌人对敌后抗日根据地的‘扫荡’仍旧是可能的，而对根据地财富之掠夺，对根据地经济之封锁亦必更强化与激烈”。根据上述估计，中央提出“敌后抗日根据地的总方针应当仍旧是长期坚持游击战争，准备将来的反攻”。军事建设仍旧执行中央军委11月7日指示。“主力缩编后，干部不应降级使用，而应集中山地，并选一部来中央，加以长期的训练”。“必须普遍的实行‘精兵简政’”。
最后，中央号召在敌后艰苦奋战英勇斗争的全体同志“咬紧牙关，渡过今后两年最困难的斗争，同时准备一切条件……，迎接全世界反法西斯的胜利与新的伟大时期的到来”。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社，1991年版，第262～265页。＇
中共中央在抗日战争相持阶段，尤其是在敌后抗日根据地极为困难时期先后提出开展生产运动，健全“三三制”民主政权，开展整风运动，实行精兵简政，以及加强党的一元化领导等重要政策。1943年10月1日，中共中央政治局给各中央局、中央分局、区党委及地委的指示中强调，党在各根据地所实行的各项政策中现时最切要的十项政策就是：对敌斗争；精兵简政；统一领导；拥政爱民；发展生产；整顿三风；审查干部；时事教育；三三制；减租减息。这十大政策是互相联系不可分割的。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第14册，中共中央党校出版社，1992年版，第101页。＇
这些政策，对于敌后广大军民战胜极端困难，夺取对敌斗争的胜利，具有极其重要的指导意义。
第五编 渡过难关（1941。1～1943。6）
第二十七章 敌后抗日根据地军民的艰苦抗战
第二节 华北敌后抗日根据地军民反“扫荡”反“治安强化运动”反“蚕食”的斗争
一、日军华北方面军推行“肃正建设三年计划”和“治安强化运动”
百团大战后，日军华北方面军总结经验教训，在1941、1942年大大强化和扩充了“治安”措施，其中最重要的是开始推行“肃正建设三年计划”和“治安强化运动”。
日军认为，几年来对八路军作战不力，乃至在百团大战中遭到沉重打击，重要原因是对共产党、八路军的真实情况难以掌握，认识不足。因此，百团大战后日军加强了对共产党、八路军的情报侦察、搜集、综合分析工作。华北方面军参谋部第2科（主管情报）新设了专职主管对共情报的参谋，中央灭共委员会（该委员会由华北方面军参谋长、副参谋长分任委员长、副委员长）调查部（通称黄城事务所）于1941年6月15日创办月刊《剿共指南》。
日军通过对共产党、八路军的调查，认识到：“他们是党、政、军、民结成一体的组织，具有明确的使命观。他们为了实现革命，力图通过争取民众，组织民众，以扩大加强其势力。他们巧妙地把思想、军事、政治、经济的各项措施统一，且将其努力分配于七分政治、三分军事之上，从而使我方单靠军事力量无法进行镇压，也必须统一贯彻多元、综合措施”。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《华北治安战》（1），朝云新闻社，1984年版，第529页。＇
日军认为自己的长处在于军事力量强，而这恰是共产党、八路军的短处，要趁中共军事力量尚未充分发展起来之时，进行军事“扫荡”，同时结合政治、经济等各项措施，以达到清除共产党、八路军，稳固控制华北占领区的目的。
根据华北的具体情况，日军华北方面军将华北划分为“治安地区”（即日伪占区）、“准治安地区”（即抗日游击区），“未治安地区”（即抗日根据地），制定了划分三种地区的标准。日军通过半年多时间调查，认为到1941年7月为止，主要城市、交通干线、重要资源地区周围，约占华北全面积10％的地区，可以看作“治安地区”；以八路军的中心抗日根据地为基础的“未治安区”，约占华北全面积的30％；剩余60％的双方势力交错地带为“准治安地区”。
在上述调查研究的基础上，1941年夏，日军华北方面军制定了“关于肃正建设的三年计划”，计划逐渐把巩固“治安地区”的任务移交给伪政权及伪军警，日军则将其势力范围逐渐向抗日游击区和抗日中心根据地推进，扩大治安圈及准治安地区。三年的总目标是，由1941年7月治安地区占10％、准治安地区占60％、未治安地区占30％，到第3年度（1943年度），治安地区提高到70％，准治安地区降低到20％，未治安地区降低到10％，争取使华北的“治安”达到伪满洲国的“治安”状况。这一目标是以不减少华北日军己有兵力为条件的。
日军对三种不同的地区采取不同的措施。在“治安地区”，从上到下，直至县、乡、村均加强伪政权的统治，由伪军警承担“治安”工作，使日军尽可能早日退出，向“准治安地区”推进。在“准治安地区”，部署固定的日军主力部队，扶持伪县备队及保乡团，以图控制县政，不断搜寻抗日力量，加以“扫荡”，扼制其活动，削弱其势力，使这种地区向“治安地区”过渡。
对“未治安地区”，不断地、反复地进行“扫荡”、“讨伐”作战，实行“三光”政策，使抗日根据地难以坚持，随后，日军进驻、分散部署，设置伪行政机关，使之向“准治安地区”转变。为保障其“治安地区”及重要交通线的安全，对抗日根据地进行经济封锁，日军役使民众在“治安地区”与“准治安地区”的交界处以及重要交通线的两侧，大量修筑隔离壕沟、碉堡据点，如在平汉铁路两侧各10公里的地带就修筑了长达500公里的隔离壕沟。
为“统一贯彻多元、综合措施”，发挥综合力量，实行“总力战”，日军策划了“治安强化运动”。“治安强化运动”的详尽计划由日军制定，再交由伪政权，在日军武力保障下推行。1941、1942年，日伪在华北进行了5次“治安强化运动”。伪华北政务委员会于成立一周年纪念日，1941年3月30日开始，到4月3日，进行总动员，开展第一次“治安强化运动”。伪华北政务委员会委员长王揖唐在布告中宣称：“没有巩固的治安，就谈不到安居乐业，我全体军、官、民，应同心同德，不能只依靠友军的力量，而应积极主动地做好治安工作，通过自己的努力，将华北建设成为幸福的乐土”，这一运动的内容是：培养和加强区、乡、村的自治自卫力量；加强扩大民众组织；剿灭扰乱治安分子。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《华北治安战》（1），朝云新闻社，1984年版，轧494页。＇
日军华北方面军参谋部第4科（主管政务）在1941年2月15日制定的《“治安强化运动”买施计划》中，把“治安强化运动”的工作内容规定如下：
1。扩大、加强和训练自治自卫组织（剔抉、破坏共产党组织；训练行政机关职员；扩大实行保甲制的地区；统一实行户口调查；扩充及训练自卫团；进行警备演习，传达情报：修筑道路、城墙、电线杆、壕沟、桥梁等）。
2。扩大、加强民众组织（合作社的扩充和加强，扩充训练青、少年团，妇女会，劳工协会等）。
3。治安军、警备队等协助上述工作，单独或与日军协同进行讨伐及示威行军等。
4。普及宣传东亚新秩序的观念及日、满、华条约内容（通过讲演、电影、图片、宣传画、广播、戏剧小册子等方式）。
继第一次“治安强化运动”之后，日伪又进行了第二（1941年7～9月）、第三（11～12月）、第四（1942年3～6月）、第五次（1942年10～12月） “治安强化运动”。
1941年开始，由于日军推行“肃正建设三年长期计划”及“治安强化运动”，不断地、反复地对抗日根据地进行大规模军事“扫荡”、经济封锁、特务破坏活动，有计划地执行其逐步变“准治安区”为“治安区”、“未治安区”为“准治安区”的策略，也就是对抗日根据地、游击区“蚕食”的策略，使得共产党、八路军处境日益困难，抗日根据地、游击区被“蚕食”，逐步缩小，而敌占区日伪统治则相对加强。日军把1941、1942年看作是其“肃正建设”的全盛时期，其中又以1942年夏秋之际为高潮，对共产党、八路军而言，这两年，尤其是1942年，则是最困难的时期。华北各地连年深重的自然灾害，加剧了敌后抗日根据地的困难。
二、华北敌后军民反“扫荡”作战
日军对付抗日军民的手段多种多样，但最核心的还是利用其军事上的优势，对抗日根据地军民进行“扫荡”。
1941年2月25、26日，日军华北方面军召开参谋长会议，传达1941年度《肃正建设计划》。这一计划的基本精神是：鉴于国内外形势和方面军的任务，在1941年度，应使作战和“肃正建设”等项工作更加积极开展。在具体执行时，在时间和地区方面要使重点集中，从而尽快在全中国，首先在华北促进“中国事变”的解决。此计划特别强调了重点集中和力量统一，内称“肃正”的重点仍然在于“剿共”，在1941年度彻底进行“正式”的“剿共”治安战，已经成为空前未有的大事。在作战步骤上，考虑到百团大战后期对中共、八路军进行的报复“扫荡”给中共、八路军一定的打击，中共、八路军暂时将处于恢复阶段，因此，决定利用派遣军向方面军增派第17、第33两个师的机会，首先尽量以最大的兵力对黄河北岸以中条山为中心的国民党军进行作战，除此之外，主要对八路军的抗日根据地进行歼灭战。这时，日军华北方面军兵力为11个师、12个独立混成旅，共有30万人，伪军有10余万人。
根据这一计划，日军华北方面军经过充分准备，于5月7日～27日，以大约10万人的兵力对中条山的大约18万国民党军进行大规模进攻，将国民党在中条山的根据地摧毁，国民党军残部除少数仍在黄河以北坚持斗争外，多数南渡黄河进入河南。此后，日军即对中共抗日根据地进行更大规模“扫荡”作战。
八路军在百团大战后，对日伪斗争策略有所改变。一是由于百团大战尽管给日军沉重打击，但八路军伤亡也相当大，根据地受到严重摧残，需要恢复。二是就全国范围而言，国并矛盾在1940年底、1941年初加剧，国民党强令新四军撤到黄河以北，而当新四军军部由皖南撤出时国民党又制造“皖南事变”。1940年底开始，八路军不得不准备应付国民党反其突发事变。1941年1月6日，彭德怀、左权、罗瑞卿发出《关于目前作战策略的指示》，认为日军作战计划有三种可能，一是“南进”，二是西进，三是“正面僵待（不南进也不西进），抽兵增加华北进行大‘扫荡’。就目前形势看，西进与增兵华北两种可能较南进可能多。我们一切准备中心要放在增兵华北”，“不管敌人企图如何，不管国内国际变化如何，今年华北战局比以往任何一年会要严重。”为准备足够力量随时应付新的形势，对八路军的具体军事行动作出如下指示：
（一）对津浦、平汉、平绥、同蒲、正大诸主干铁路，暂停炸车破路与夺城镇据点，以一个月为期；
（二）想尽一切办法进行伪军工作；
（三）敌对抗日根据地、游击区的“扫荡”修路，应给以坚决的打击与破坏修路计划；
（四）华北交通战已经占重要的地位，要注意炸车破路的技术；
（五）坚持完成4个月整军计划。
1941年，八路军对敌斗争空前残酷。在春夏季主要有鲁西、冀鲁豫两块平原抗日根据地军民的反“扫荡”作战。
鲁西抗日根据地军民1941年1～2月反“扫荡”作战郓城是日伪在鲁西的一个重要据点，郓城日伪军1940年底以来不断疯狂袭