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管理，权力下放；三级核算，各计盈亏；分配计划，由社决定；适当积累，合理调剂；物资劳动，等价交换；按劳分配，承认差别。
这次会议根据毛泽东的上述意见，通过了《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》，确定人民公社实行三级所有，以原高级社为基本核算单位，肯定小队的部分所有制。这就把几个月以前的公社所有制倒退了一步。接着，三四月间，在上海召开的中共中央政治局会议，这次会议以《关于人民公社的十八个问题》作为纪要公布。其内容主要是：基本队有制、部分社有制的情况不能很快改变；确定基本核算单位，即以相当于原来高级社为基本核算单位；生产小队部分所有制，以生产队为核算单位，生产队下面的生产小队是包产单位；公社管理委员会的工作；“旧账”的清算和处理；等。接着，毛泽东又亲自主持制定了《农村人民公社工作条例（草案）》（即六十条），又把上海会议确定的“基本队有制”（即大队所有制）进一步退到以“生产小队为基础”的三级核算制。
然而，这种倒退是形势所迫，1959年7月2日到8月16日的庐山会议，不仅使这种倒退刹车，还使得在这次执行倒退政策的干部受到打击。反右倾以后，又急于向公社所有制过渡。
1960年大饥荒更加严重，死人更多。到了下半年，毛泽东对自己的认识开始修正，一是在七、八月间的北戴河会议上，说他3月4日对贵州公共食堂报告的批示有毛病，应当改过来。二是11月28日转发甘肃省委的报告中毛表示：“自己也曾犯了错误，一定要改正”。 这种认识的改变在实践上指向两个方向：一是继续执行庐山会议以前的政策，二是用阶级斗争的办法打击“五风”干部。前一种作法是以不伤及“三面红旗”为限，后一种作法更强化了中央的权威，强化了非法制的行为。
1962年9月27日，八届十中全会《人民公社工作条例草案》确定，人民公社的基本核算单位由大队改为生产队；社员收益劳分配，以公益金照顾困难户；公社内部三级所有，各自独立核算、自负盈亏。在组织上人民公社还是一个完整的政社合一的组织，生产大队、生产队是公社下级。
经过多次调整，人民公社的所有制基本退回到高级农业社的状况。所有制的退让是以三年大饥荒为代价的，是这种制度酿成了灾难性后果之后。由于政社合一的情况没有改变，农民还是生活在极权制度之下。
五、城市人民公社
在人民公社化高潮中，郑州、哈尔滨等城市也成立了人民公社。1958年10月邓小平视察了哈尔滨、长春、四平、沈阳四个城市时，听取了在城市试办公社的汇报。邓小平指出：“城市公社必须办。全国农村正在逐步公社化了，城市不能落在后边。” 1959年12月10日通过的《关于人民公社若干问题的决议》中正式提出了城市人民公社问题。其中写道：“人民公社……在城市也在开始进行一些试验。城市中的人民公社，将来也会以适合城市特点的形式，成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具，成为生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者，成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织。”此时中共中央的态度比较谨慎，主张“继续试点，一般不忙大量兴办，在大城市中更要从缓，只做酝酿工作”。
1960年3月9日，中共中央作出《关于城市人民公社问题的指示》中指出：“中央认为对于城市人民公社的组织试验和推广，应当采取积极的态度”。与这个指示同时下发的还有全国总工会党组《关于哈尔滨市香坊人民公社发展情况的报告》和河南省委《关于城市人民公社巩固和发展情况的报告》，中共中央要求各省派一名书记率领几个干部到哈尔滨、天津、郑州处参观学习。3月24日－25日，中共中央政治局常委扩大会议（天津会议）提出了“城市人民公社普遍化”的问题，毛泽东在会上谈到这个问题时说：“不管大城市、中等城市、小城市，一律搞人民公社。” 加快了城市人民公社的发展速度。
1960年4月18日，中共中央批转了《上海市委关于里弄工作情况和建立城市人民公社打算的报告》，上海市委的报告说：“里弄居民工作还是城市中的一个薄弱环节：为数众多的家庭妇女，和一部分闲散社会劳动力，还没有按照社会主义原则组织起来参加社会劳动；资产阶级、资产阶级知识分子的家属还有待于继续加强改造；一部分个体经济尚未完全走上集体化道路；一小部分居民委员会组织还不纯；这和当前已经到来的大跃进形势极不适应。在1958年里弄整风运动胜利的基础上，为了彻底完成社会主义改造，准备组织城市人民公社。”中共中央在批示中肯定了上海的积极态度，但对于资产阶级和知识分子的家属加入公社作出了一些政策性规定：第一，除对一些小业主在自愿原则下可以吸收他们参加公社外，对于资产阶级、资产阶级知识分子和他们的家属，不要急于让他们入社；第二，不要动员他们拿出房屋、家具。即使是自己送来，也应加以劝阻。第三，也不要动员他们进食堂吃饭，有些高级知识分子和知名资产阶级代表人物要求加入食堂吃饭时，应当说服他们等到食堂办好了再说。第四，不要动员他们对公社工业或其它方面投资。
1960年6月8日，中共中央批转了全国总工会党组《关于当前城市人民公社发展情况和几个问题的报告》，这个报告提出了以下几个方面的经验：一、关于整顿和纯洁干部队伍，保证党对公社各项工作的绝对领导问题；二、关于政社合一和对资产阶级分子的政策问题；三、关于生产和生活方面的几个问题；四、关于以国营厂矿为中心的人民公社大搞生产协作、大搞经济综合利用问题；五、关于在城市人民公社运动新形势下的工会工作问题。中共中央要求各地参照执行。
1960年是大饥荒最严重的一年。既要纠正工作中的失误，又要反击所谓右倾机会主义；既要抓生产建设，又要安排生活（即将有限的粮食配给城市人口）。正如《关于城市人民公社问题的指示》中说的，是希望达到组织生产和生活、振奋人心的效果。城市人民公社被寄予了政治与经济的双重期望。1960年春天召开的全国人民代表大会二届二次会议，继续肯定了大跃进和人民公社，还乐观地认为城市人民公社将把城市人民更加广泛地组织起来，解放成千上万的家庭妇女，这不仅有利于生产建设，也有利于城市社会生活的彻底改造。
1960年4月1日到8日，新华社连续发了系列报道，分别介绍了郑州、哈尔滨、北京、重庆等地的城市人民公社的典型事迹。4月8日，新华社发了综合报道《我国城市人民公社的发展》，报道说，全国加入人民公社的城市人口已达2000万人，办起了工业生产单位56000多个。出席全国人民代表大会二届二次会议的北京、上海、天津、武汉、广州五大城市的市委书记作了题为《建立城市人民公社具有伟大的历史意义》的联合发言，盛赞城市人民公社不仅能促进生产高速发展，而且能彻底改造旧城市，使之适合于现阶段的社会主义建设和未来共产主义理想的工具，表示大城市也要逐步实现人民公社化。
在1960年4月至8月这一时期，城市人民公社运动加速，到8月底，全国城市人民公社已达到1077个，公社人口5693万人，达到了城市人口的76％。1960年底，全国共有城市人民公社（不包括县城镇人民公社）1032个，其中以国营厂矿为中心组织的417个，以机关学校为中心组织的97个，以街道居民为主体组织的484个。参加公社人口6065万人，占城市人口（不包括城市人口中近郊区的参加农村人民公社的人口）的81％。
和农村人民公社相比，城市人民公社有几点不同：其一，农村人民公社工农兵学商五位一体，政社合一，城市人民公社不完全是这样。有些城市人民公社是以原有的区街政权为依托办的，也仍然保留原有政权的牌子，相当多的城市人民公社是依托大企业、机关、学校组建的，主要是组织生产和生活的单位，而不承担政权机关的职能。其二，农村人民公社以集体所有制为主（虽然一度急于向全民所有制过渡，但还是退回到三级所有、队为基础），虽然城市人民公社也是集体所有制，但全民所有制处于支配地位。这是因为城市人民公社生产的产品，大多是为国营工厂加工的零部件，或是国营工厂下放的部分产品。其三，从分配制度上看，农村人民公社以工分制、实物供给和少量的工资制，而城市人民公社则基本是实行工资制。
城市人民公社是在农村人民公社的带动下建立起来的，其目标是增加城市的共产主义因素，削弱或者消灭“资产阶级”对城市的影响。但是，由于与大饥荒同时发生的国民经济困难，城市人民公社在六十年代就名存实亡，无疾而终。
城市人民公社虽然消失，它留下了三个结果，一是留下了区街工业，一些不能到大工业就业的人，在这里就业；二是“对旧城市进行了改造”，即对旧城市的文化、生活方式、社会关系进行了较深入的扫荡。三是消灭了在城市工商业社会主义改造中遗留下来的城市个体工商者，他们有的进入了街道工厂，有的在城市人口精简中，被下放到农村。
第十八章 公共食堂
公共食堂起于1958年夏秋之间，停于1961年夏，有的地方停得更早一些。公共食堂在中国大地保持了不到两年时间，但它带来的灾难和影响却远远超过了两年。公共食堂本来是人民公社的一个组成部分，应当放在人民公社一章里介绍。但对于大饥荒来说，它具有直接意义，所以单辟一章。
一、消灭家庭
几千年来，家庭，这个以血缘为纽带的社会细胞，既是生产单位，又是生活单位，还是生育和教育下一代的单位。然而，在某些理想主义者看来，家庭是私有制最基本的社会基础，是实现共产主义或世界大同的障碍。所以，一些社会改革家主张消灭家庭。毛泽东等一批新中国共产党领导人，年青时就深受这种理想的影响，接受了消灭家庭的思想。
1958年3月22日，毛泽东在成都会议上的第四次讲话中说：“在社会主义中，个人私有财产还存在，小集团还存在，家庭还存在。家庭是原始共产主义后期产生的，将来要消灭，有始有终。康有为的《大同书》就看到了这一点。家庭在历史上是个生产单位、消费单位、生下一代劳动力的单位，教育儿童的单位。现在工人不以家庭为生产单位，合作社中的农民也大都转变了，农民家庭一般为非生产单位，只有部分副业。至于机关、部队的家庭，更不生产什么东西，变成消费单位、生育劳动力后备并抚养成人的单位。．．．．总之，将来家庭可能变成不利于生产力发展的东西。．．．．我们许多同志对于这许多问题不敢去想，思想狭窄得很。” 毛泽东此言一出，他的臣下们，不仅敢去想，也敢去做了。
当时的报纸说公共食堂是农村干部“自发”办起来的，实际上是当时那种政治形势上下互动，“轰”起来的。开始，个别地方办了不大的农忙食堂，上面立即总结，宣传，表扬，把它提到共产主义的高度，其它地方也就跟着一轰而起。
公共食堂这一“新生事物”的出现，使毛泽东等领导人无限欣喜，他们似乎找到了实现共产主义理想的途径。恩格斯早在1845年就提出了公共食堂的设想。他说：“我们拿做饭来说，在现在这种分散经济的情况下，每一个家庭都单独准备一份自己所必需的、分量又不多的饭菜，单独备有餐具，单独雇用厨师，单独在市场上、菜场里向肉商和面包商购买食品，这白白占据了多少地方、浪费了多少物品和劳动力！可以大胆设想，有了公共食堂和公共服务所，从事这工作的三分之二的人就会很容易地解放出来，而其余的三分之一也能够比现在更好、更专心完成自己的工作。” 1958年夏秋以来，毛泽东多次赞扬公共食堂。他不仅有恩格斯的根据，还有中国古代的根据。12月10日，在武昌会议上，毛泽东批印《三国志·魏志》中的张鲁传，供参加会议的人阅读。他对汉末张鲁所行的“五斗米道”中的“置义舍（免费住宅）、“置义米肉”（吃饭不要钱）、“不置长吏，皆以祭酒为治”“各领部众，多者为治头大祭酒”（近乎政社合一，劳武结合）等等作法十分欣赏。，他在批语中写道：“道路上的饭铺吃饭不要钱，最有意思，开了我们人民公社食堂的先河。”“张鲁传值得一看。”
1958年7月19日和8月6日，周恩来