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路，制定兑现方案。第二步是全面兑现阶段。传达后群众普遍欢迎，认为毛主席英明。但是，群众怕十二条不能兑现。干部中有人有情绪。他们说：“搞一平二调时是上面刮起来的风，通不通，三分钟，不通也得通。现在群众批评，退物赔款难上加难，越想越冤。”“我们这些小兵小卒总是先挨当头炮，刮共产风带头上阵，批共产风带头检查。”
共产风共刮了五次的江苏省曲唐公社胡庄大队。十二条下达后，强调退赔兑现。当然，要完全兑现是很难的。只要兑现一点农民就感激不尽。七队社员刘文彬退赔得到了13元钱，高兴得不得了，说：“再不好好生产，就对不起毛主席。”七队社员马金荣退回了两件农具，高兴地说：“做梦也想不到拿去的东西还能拿回来。”兑现的第二天早上，队长的喇叭还没有喊，社员已经到齐，个个争做重活，一会儿功夫就把公路两边全都种上了蚕豆。
1961年2月4日，中共中央转发了洛阳地委关于退赔的报告。这个文件介绍了灵宝县大王公社“政策兑现”的情况。时任洛阳地委书记的纪登奎亲自到这个公社抓中共中央“十二条”的落实。层层召开“兑现会”。但是，“各大队兑现退赔的财物合计，只占平调总数的23％”，退赔中最困难的是，大办钢铁的亏损，兴修水利的亏损，公社无法向大队退赔。于是，“地县社工作组决定，在元月1日，又召开第二次兑现会，除了大办钢铁和修水利平调的财产以外，其它基本上退赔彻底了。”中共中央将大王公社的退赔经验向全国介绍。 要求各地“充分发动群众，真正依靠贫雇农和下中农，经过几次严肃的斗争”来搞退赔工作。实际上，斗争再严肃，公社也无法退赔已经消耗了的财物。例如，直到1961年6月，四川省眉县大办钢铁中平调走的财物，基本没有退赔；大办水利、大办交通的调走的财物，只退赔了一小部分。 中共四川省委退赔委员会办公室的一份报告中提出，在退赔中，县、公社一级没有钱退赔，要求财政拿钱出来；而财政又拿不出钱。各地工商部门组织生产出一部分退赔物资，但由于平调单位没有现金支付，以致这批物资积存起来，退不到社、队和社员手中。
有些地方在退赔时定了很多限制。江苏省东台县卢南大队规定：“在退赔时，苗猪和小肉猪退还给社员，母猪还是全部归集体饲养，以免发展资本主义。”“纠正共产风是人民内部的事，地主富农没有参加运动的权利，对地主富农被刮走的物资，暂不清算”。 据1961年8月统计，全国平调总数为250亿元（较原来估算的111亿元增加了1。4倍），已退赔了的占平调总数的20％－30％。经过退赔，大部分人相信今后“你的就是你的，我的就是我的”，“像个过日子的样子了。”但是，退赔普遍不彻底，据各地统计，实际退赔到社员手中的，只占平调数字的20％－30％，其中实物退赔很少。有的地方又发生了新的平调现象。在1961年夏收中，有的地方还没收群众自留地产的小麦，顶上交任务；有的把自留地产的粮食顶分配口粮食。
五、扩大农民自由，但执行中遇到意识形态障碍
集体组织不能保证农民的生活，只好给社员一点自由，让他们自找生路。从1959年春夏之交开始，对农民的某些政策开始松绑。
1959年5月7日，中共中央指示各地，为改变牲猪头数大量减少的问题，采取公社各级集体养猪和社员家庭私养并重的方针，两条腿走路，鸡、鸭也是如此，为此，必须分配社员一定的自留地，按人口计算，不超过每人平均占有土地的5％，也可以按猪计算，每头猪拨给一分或二分自留地。
1959年6月11日，中共中央又发出四点指示：一，社员私养的猪羊鸡鸭兔卖得价款归社员个人所有，为了经营自留地和养猪羊鸡鸭兔，每月给社员放假几天；二，恢复自留地，不管喂不喂猪，都给自留地。自留地的产品不征公粮，不派统购任务，但自留地不准社员出卖、出租和私自转让；三，鼓励社员利用零星空闲时间，把屋旁、村旁、水旁、路旁的零星土地利用起来。这些土地谁种谁收，不征公粮，不派统购任务。四、房前屋后的零星树木（包括竹木果树）归社员私有。
恢复自留地和家庭饲养以后，又放开了农村集市贸易（有的地方称为“自由市场”），以调节农民家庭种养产品的余缺。以江苏省为例，集市贸易是1960年底和1961年初允许恢复的。到1962年有了一定的发展，几年不见的生畺、百合、荷藕、荸荠、茨菇都有卖的了。农村集市贸易的商品流通量，大致占社会商品零售总额的15％左右。集市贸易刚开放时，食品的价格比国家牌价高出两倍以上，高价格剌激生产，使东西逐渐多了起来，价格也下降了，到1962年6月，食品只比国家牌价只高出百分之几十。 虽然开放了自由市场，但还是把自由市场当作资本主义的东西。党内规定，党员干部不得到自由市场上买东西。
这些政策是受农民欢迎的。但是在执行过程中，如果出现偏向农民利益的情况（即偏右），各级党委立即制止。中共广东省委很快发现并纠正了农村副产品自给部分过多的现象。《宣教动态》1959年第60期发表了广东省委的作法，8月1日，毛泽东就作了批示，认为“这是一个大问题，必须一律采取措施，改变现状”。中共中央于8月19日转发了这个材料和毛泽东的批示，要求“适当限制自给部分，尽可能按照城乡需要增加商品部分”，“切实做好农副产品的收购工作”。 这实际是压农民的肚皮，让农民不吃，保城市、保出口。
实际上，有些地区并没有按中央5％的要求给足自留地。江苏省全省平均只占4。7％，有的地方不足4％。一部分干部认为自留地和自由市场“是资本主义”，怕影响集体生产，怕社员搞“自发”，对于恢复自留地的规定采取阳奉阴违的态度。 四川省根本没有执行中央关于自留地的指示。
六、实行责任田，仅是暂时措施
在农业集体化以后，农村实行生产资料公有、集体劳动、统一经营、统一分配的原则。怎么分配？按工分分配。工分挣得越多，分得的劳动报酬就越多。开始是“死分死记”，壮劳动力劳动一天记12分，普通劳动力劳动一天记10分，妇女和几童劳动按劳动能力不同，一天记5分或6分不等。但“死分死记”的办法造成出工不出力。后来又发展为“死分活评”。每天劳动以后，晚上开会评工分。但评工分时拉不开面子，很难评出真正的劳动成果。后来又发展为“定额包工”的办法。这一亩地交给你锄，锄完了，再检查一下，如果合格，就给你30分。从包工发展到包产到组，最后发展到包产到户。所谓包产到户，就是这块地包给一个家庭，上交集体1000斤，多余的归自己。责任越明确，劳动和分配挂钩越紧密，劳动积极性就越高。包产到户也叫“责任田”。但是，包产到户主要生产过程是家庭经营，打破了集体经济统一经营、集体劳动、统一分配的原则，因而被认为瓦解集体经济、走资本主义道路。
为了解决吃饭问题，有些地方实行种种变相的包产到户。这实际是生产队自发搞起来的，1959年5－7月就出现了。1961年初春安徽省委推广，安徽10户农民中有8户参加包产到户。当时把分到农户的田称为“救命田”。各地也先后采取了同样的措施。如甘肃的临夏、浙江和四川局部，参加包产到户的农户十中有七。广西龙胜、福建连城和贵州全省，十中有四。广东、湖南、河北、辽宁、吉林、黑龙江也有大体同样的比重。到了1962年5月，刘少奇和邓小平都认定，全国包产到户者至少已占总数的20％。
“救命田”的形式是不一样的。例如，广西出现了7种形式：1，分田到户；2，包产到户；3，“公私合营”，即早造私人种，晚造集体种；4，“井田制”，即征购田集体种，口粮田个人种。有的实行三三制：即口粮田，上交田，照顾田；5，“抓大头”，即畲地分到户，水田集体种；6，山田，远田，坏田分到户，谁种谁收；7，化整为零，即过小地划分生产队，有的成了兄弟队、父子队。江苏省有些地方在全部农活包到户的同时，还以“定田到户，超产奖励”的办法，实行了全部或部分农作物（如山芋等）包产到户。
然而，包产到户是和共产党的理想相悖的，也是与集体化的方针相悖的。在三年饥荒以前的1956年，浙江省永嘉县委农业书记李云河和县委农村工作队队长戴洁天，就在这个县的燎原合作社搞过包产到户的试验。从生产看效果非常好。当时毛泽东认为，“包产到户是方向问题”。1958年初，李云河成了右派分子，开除党籍，撤消职务，劳动改造。戴洁天成了右派分子和反革命的双料罪犯，押回原籍管制，举家遣返农村。
在三年大饥荒中，挽救危机最有效的办法就是包产到户。如果没有这项措施，可能还要饿死更多的人。但是，对这是群众的自发的救命措施，省、县级领导人只能采取“睁一只眼，闭一只眼”的态度。只有安徽的曾希圣1961年才明确支持并推广，不过，曾希圣也是采取明修栈道，暗渡陈仓的办法，对外称“包工包产责任制”，实际搞的是“包产到户”。毛泽东和中共中央对包产到户的态度微妙而多变。在1959年，由于毛泽东和中共中央对饥荒严重程度估计不足，对刚露头的包产到户极力打压。1959年11月2日，《人民日报》发表评论员文章：《揭穿“包产到户”的真面目》，指出，“包产到户这种毒草必须连根拔掉，一丁点也不许留！”同年12月4日，《光明日报》发表了题为《包产到户是右倾机会主义分子在农村复辟资本主义的纲领》的文章，把反包产到户和反右倾结合在一起。
1959年10月13日，中共中央批转江苏省委的《关于立即纠正把全部农活包到户和包产到户的通知》，中共中央的按语中说，“把全部或者大部农活包工到户或者包产到户的作法，实际是在农村中反对社会主义道路、而走资本主义道路的作法，凡有这种意见和活动的地方，都必须彻底加以揭露和批判。”
1959年10月12日，中共中央转发了《河南省委关于几个典型材料的报告》，河南省委给中央的报告是9月29日写的，并作如下批语：
这个报告所反映的情况很值得注意。河南省委候补委员、新乡地委第一书记耿起昌同志和洛阳地委第一书记王慧智同志，借着整社和包工包产的机会，推行所谓“地段责任制”，重新丈量土地、定界碑，主张把土地、牲畜、农具、劳力等，按户包给家长，在家长指导下干活，他们赞扬所谓“满地人，不成群”的单干景象。他们想把“一大二公”的人民公社倒退为“一小二私”的互助组或单干户。这里明显暴露出，右倾机会主义分子对人民公社的本心和实质，是根本反对农业合作化，反对走社会主义道路。这种思想直接反映的是一部分富裕中农的要求。但是，归根结底，最后是要走资本主义道路，是企图使资本主义在农村复辟，实质是反党反人民的资产阶级思想在党内的反映。如果不彻底地加以肃清，党的总路线是不可能顺利贯彻的，社会主义建设是不可能顺利进行的。对于这种思想，各地党委应找出一批典型材料，组织党员干部进行深入彻底地揭发和批判，把右倾机会主义分子的险恶面目彻底揭露，把他们的市场缩小得小而又小，把一切右倾思想、右倾活动彻底搞臭，以保证党的社会主义建设总路线的贯彻执行。
1959年10月15日，中共中央批转了农业部党组《关于庐山会议以来农村形势的报告》，批评“今年五、六、七月间，农村中曾经出现了一股右倾的邪气、歪风，搞什么‘生产小队基本所有制’、‘包产到户’利用小私有、小自由，大搞私人副业，破坏集体经济”
也是在10月15日，中共中央转发湖南省委关于在十个公社中选择十个大队整社试点即进行两条道路斗争的经验，中共中央的按语说：“目前农村中正在进行着一场两条道路的斗争，这场斗争是十年来农村中资本主义和社会主义两条道路斗争的继续，是一场很激烈很深刻的阶级斗争。”
在当时那种意识形态条件下，在政权机构内部反对“救命田”的力量相当强大。有些领导人，批判右倾比毛泽东还要坚决。据对有关文献的分析，中共中央上述四个报告的按语，除湖南这个报告经过毛泽东的修改以外，其它都不是出自毛泽东之手。
到了1960年底，毛泽东等中央领导人才真正知道饥荒的严重程度，在无计可施的情况下，才以生产责任�