按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
而这仅仅是冰山之巅。联邦政府雇用着近三百万文职人员（不包括穿军服的武装力量）。有三十五万人以上在华盛顿以及附近的郊区工作。还有无数人间接地被政府雇用，雇用他们的是同政府订有合同的名义上的私人机构。另有一些人被劳工组织或资方组织或其他特殊利益集团所雇用，这些组织或集团都在华盛顿设有自己的总部或者至少设有一个办事处，因为华盛顿是政府所在地。
对律师们说来华盛顿是一个有吸引力的地方。全国许多最大的最富有的法律事务所都设在这里。据说在华盛顿仅在联邦机构或管制机构中工作的律师就有七千多名。一百六十多家其他地方的法律事务所在华盛顿设有办事处。①
①《新兴工业》，载《华尔街日报》，1979年6月12日，第1页，第5栏。
和苏联、赤色中国或邻近美国的古巴等集权主义国家的权力不同，在华盛顿的权力不是集中在少数人手中的铁板一块的权力。权力被分割为许许多多的小块。全国各地的每一个特殊利益集团都试图尽可能地把它们的手伸到力所能及的不管什么样的权力上面。其结果是，政府几乎在每个问题上都脚踏两只船。
例如，在华盛顿的一座大楼里，一些政府雇员正在整天工作，试图制订和执行各种计划，用我们的钱劝阻人们不要吸烟。而在另一座距离不太远的大楼里，另外一些同样具有献身精神并且同样努力工作的雇员，整天工作以便用我们的钱补助农场主们去种植烟草。
在一座大楼里，工资与物价稳定委员会正在加班加点工作，试图用软硬兼施、连蒙带吓的方法迫使企业家降低产品价格，并用同样方法迫使工人降低他们的工资要求。而在另一座大楼里，农业部的某些下属机构则正在执行各种计划，以维持或提高食糖、棉花以及其他许多农产品的价格。在另外一座大楼里，劳工部的官员们根据戴维斯－培根法案，正在确定所谓“普遍实行的工资”，以此提高建筑工人的工资率。
国会建立了一个雇用二万名职工的能源部，以促进能源的保护。国会还建立了一个雇用一万二千名以上职工的环境保护局，它颁布了各种规章制度和命令，其中大部分要求使用更多的能源。无疑，在每一个机构里面，又各有一些下属单位，它们的工作目的也是互相矛盾的。
如果造成的结果不是如此严重的话，所有这一切似乎是非常荒唐可笑的。虽然上述各种机构的许多作用可以相互抵消，但它们的花费并不能相互抵消。每一个计划都要从我们口袋里掏钱，这些钱我们本来可以用来购买满足我们各种需要的商品和劳务。每一个机构都使用着能干的、技术熟练的人员，这些人员本来可从事生产性活动。每一个机构都挖空心思制订出各种条例、规则、繁琐的办事程序和需要填写的表格，这一切都在折磨着我们大家。
集中起来的利益与分散的利益
权力的分散和各项政府政策的相互矛盾，其根源在于民主制度的政治现实，这一制度是通过制订详细而具体的法律而运转的。这样一种制度往往把过大的政治权力赋予利益高度集中的小集团；往往比较重视政府行动的明显的、直接的和即刻显示出来的效果，而不重视政府行动的可能更重要的但却是隐蔽的、间接的和迟缓的效果；往往为了特殊利益而牺牲普遍利益，而不是相反。在政治生活中似乎也有一只无形之手，其作用恰好与亚当·斯密所说的无形之手的作用相反。本意想要普遍利益的人们，受这只无形的政治之手的指引，促进了并非他本意想要促进的特殊利益。
这个问题的性质只需举几个例子就可以说明。让我们先来看政府帮助海运业的计划，该计划的内容包括向船舶建造和营运业务提供补贴，以及限定大部分沿海运输业务由悬挂美国国旗的船只来经营。据估计纳税人每年为该计划支付的费用大约六亿美元——或者换句话说，纳税人每年要为积极从事这一行业的四万人当中的每个人花一万五千美元。船舶所有者、经营者以及他们的雇员，受到强烈刺激去获得并保持这个份额。他们毫不吝惜地出钱对议员进行游说以及捐助政治活动。另一方面，六亿美元分摊到二亿多人口上，平均每人每年出三美元，一个四口之家每年出十二美元。我们当中有谁会投票反对一个国会议员候选人，只因为他把上述费用强加在我们头上，我们当中到底有多少人认为值得花钱挫败上述措施，或者甚至认为值得花时间了解这类事情？
另一个例子是，各钢铁公司的股东们、这些公司的总经理们以及钢铁工人都很清楚地知道，钢铁进口量的增加，对他们说来将意味着收入下降和工作机会减少。他们很清楚，政府排斥进口的行动会给他们带来好处。而出口行业的工人则不知道他们的工作受到了威胁。他们将失掉工作，因为减少从日本的进口必然减少对日本的出口。当他们丢掉工作的时候，他们并不知道为什么会丢掉工作。汽车或厨房的火炉或其他钢铁制品的买主们，可能抱怨他们不得不付较高昂的价格。限制钢铁进口迫使工厂主采用高价的国产钢铁以代替低价的外国钢铁；但有多少买主会把价格的提高追溯到这种限制呢，他们责备的对象很可能是“贪得无厌的”工厂主或者“得寸进尺的”工会会员。
农业是另一个例子。农场主们为了获得提价的支持，开着拖拉机来到华盛顿游行示威。政府作用的变化使得他们出现在华盛顿成了自然的事情，在此以前，他们只会责怪恶劣的气候，到教堂祈祷，而不是去白宫寻求帮助。甚至对于象食品这样必需和明显的产品说来，在华盛顿也没有消费者游行以抗议支持提价。尽管农业是美国的主要出口行业，农场主们并没有认识到事情到了这一地步是政府干预对外贸易造成的。例如，他们根本没有想到他们可能因限制钢铁进口而受到损害。
让我们再来看一个完全不同的即有关美国邮政局的例子。解除政府对第一类邮件（即不受检查、邮资最贵的密封邮件）垄断的每一个行动，都遭到了邮政工人工会的坚决反对。他们很清楚地认识到，对私人企业开放邮政业务可能意味着他们会丢掉工作。防止出现这种结局对他们是有利的。正如罗彻斯特的布雷南夫妇经营邮政业务的实例所表明的，如果废除政府对邮政事业的垄断，将会出现一个生气勃勃的私人邮政行业，该行业将由几千家企业所组成，雇用几万名工人。那些可能在这样一种行业里找到好工作的人，几乎没有一个知道废除国家垄断会使他们找到好工作。他们肯定不会去华盛顿向有关的国会委员会作证。
一个人从某一项与他有特殊利益的计划中获得的好处，可能不足以抵偿对他有轻微影响的许多计划使他付出的代价。可是，对他有利的却是支持某一项计划，而不是反对其他计划。他很容易看到，他和具有同样特殊利益的小集团，花得起足够的金钱和时间促使对他们有利的计划得以通过。不促进对他有利的计划，并不会阻止其他对他有害的计划被采用。要做到这一点，他得象主持自己的计划那样，竭尽全力反对其他每一项计划。这显然是一桩赔本的买卖。
公民们是注意赋税的——可是就连这种注意也因多数赋税的隐蔽性质而被分散了。公司税和货物税包括在人们购买的商品价格之内，而没有单独的账目。大部分所得税在发工资以前就被扣除了。通货膨胀是最为恶劣的隐蔽赋税，不容易被人理解。只有销售税、财产税和超过扣除额的所得税，能够直接被人痛苦地感觉到——人们所怨恨的正是这些赋税。
官僚机构
政府的单位越小以及分派给政府的职能所受到的限制越多，政府的活动不反映普遍利益而反映特殊利益的可能性就越少。新英格兰的市镇会议是我们所想到的典型。被治理的人民了解而且能够控制进行治理的人们；每一个人都能发表自己的意见；议事日程很小，以致每一个人不仅十分了解大事项，而且也十分了解小事项。
随着政府活动范围和作用的扩大——不论是由于统治面积的扩大和人口的增多，还是由于职能范围的扩大——在被治理的人民与进行治理的人们之间的联系将变得越来越少。任何一部分公民都不可能十分了解大大扩大了的政府议事日程上的全部事项，甚至不可能十分了解所有主要事项。管理政府所必需的官僚机构成长起来，它越来越多地介入到全体公民及其选出的代表们之间。官僚机构既是特殊利益集团借以实现其目标的一种工具，同时本身又是一个重要的特殊利益集团——即第五章中提到的新阶级的一个主要组成部分。
目前在美国，只是在乡村、市镇、小城市以及大城市的郊区，说得上公众可以有效而具体地控制政府——而即使在这些地方，公众对政府的控制也只限于那些不是由州和联邦政府委托管理的事情。在各大城市、各个州府和华盛顿，人民的政府不是由人民来控制，而是由不经常露面的官僚集团来控制。
可以想象，没有哪个联邦议员能够看一遍他必须进行表决的所有法令，更不用说分析和研究这些法令了。在大多数情况下，必然要依靠他的许多助手、院外活动集团的成员、议员同事、或者某些其他提供消息的人，来决定如何表决。目前，对于制定具体法令来说，未经选举产生的国会中的官僚肯定要比选举产生的议员具有大得多的影响。
在实施各项政府计划方面，情况甚至更为严重。广泛分布在政府各部门和各种独立机构中的官僚，确实不受公众选出来的代表控制。选举产生的总统、参议员和众议员此来彼去，但文职人员却保留不动。高级官僚非常老练地运用拖拉的办事程序来耽搁和破坏他们不赞成的计划；他们善于以“解释”法令为名颁布各种条例和规章，这些解释事实上巧妙地、有时赤裸裸地改变了原法令的意图；他们善于拖延执行他们不赞成的法令，同时加紧执行他们赞成的法令。
最近，面对日益复杂的和影响广泛的立法，联邦各法院已不再充当公正解释各项法令的传统角色，而是积极参与制定法令和实施法令的工作。因此，它们变成了官僚机构的一部分，而不是斡旋于其他政府部门之间的一个独立部分。
官僚们没有篡夺权力。他们没有故意参与任何一种破坏民主程序的阴谋。权力被强加到他们头上。除了赋予职责外，以任何其他方法从事复杂的政府活动，都是完全不可能的。当这一做法在负有不同职责的官僚们之间引起冲突时——例如，最近在被委派去保护和改善环境的官僚与被委派去促进能源的保护和生产的官僚之间就发生了冲突——唯一可能的解决办法是授权另一批官僚去解决冲突——据说，当真正的问题不是拖拉的办事程序而是有吸引力的各种目标之间的冲突时，只要减少拖拉的办事程序就行了。
被赋予职责的高级官僚们，不能设想他们提出或接到的报告、他们参加的会议、他们同其他重要人物进行的冗长的讨论、他们颁布的规章制度——所有这些都是问题本身，而不是解决问题的方法。他们理所当然地认为自己是不可缺少的，认为自己比无知的选民或自私自利的企业家更知道应该做些什么。
官僚机构的规模和权力的增长，影响着公民和其政府之间关系的每一个细节。如今如果你有冤屈或者你能从政府措施中发现获取利益的办法，你首先采用的方法很可能是对某个政府官员施加影响，使他作出有利于你的裁决。你也可能求助于你选出的议员，但你求助于他，是要他与一名政府官员相串通，好替你说话，而不是要他支持某项法案。
①《关于法律同舆论的关系的讲演》（1914年版），第257一258页
。
当某一特殊利益集团试图通过惹人注意的立法活动为自己谋取利益时，它不仅必须给它的要求装点上普遍利益的词句，而且必须使相当一部分不感兴趣的人相信它的要求对公众是有好处的。被认为是明显自私自利的议案很少被通过——例如，虽然卡特总统在得到有关工会对竞选运动的巨大帮助以后表示赞同给海运业以更多特权，但这一企图最近却遭到了失败。保护钢铁工业不受外国竞争的影响，据说有利于国家安全和充分就业；向农业提供补贴，据说可以确保食品的可靠供应；国家垄断邮政事业，据说可以加强整个国家的团结，凡此种种，不胜枚举。
近一个世纪以前，Ａ。Ｖ。迪塞说明了为什么打着普遍利益幌子的花言巧语具有如此巨大的说服力：“州政府的干预，特别是采用立法形式的干预的有益效果，是直接的、立竿见影的，并且可以这样说，是显而易见的，而�