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曼德拉的成功不仅引起了白人律师的忌恨，亦引起了他们的恐惧。1954年，德兰士瓦法律协会请求最高法院将曼德拉除名，取消他的律师资格，理由是他在非洲人国民大会发起的蔑视不公正法律运动中所起的领导作用，该行为“与一个体面的行业成员所应有的行为标准不合”。当时，一位颇有名气的白人律师、约翰内斯堡律师协会主席沃尔特·波洛克出庭为曼德拉伸张正义。最后，最高法院认为，曼德拉并没有超出律师权利范围，作为一名律师，参加他的人民争取自身政治权利的斗争，并不是什么耻辱，即使他的活动与国家的法律相违背。最高法院拒绝了法律协会的要求，并判法律协会交纳赔偿金。
“不要认为有这样一个对我有利的裁决，我就应当停止政治活动”，曼德拉对裁决的态度十分明确。实际上，从他担任非洲人国民大会全国副主席那一天起，他就在考虑国民大会在新形势下的组织结构问题。也正是在这一受到管制禁令期间，他制定、提出并开始实施所谓的M计划。①
①M计划：亦称“曼德拉计划”。M是曼德拉（Mandela）名字的第一个字母。
南非斗士曼德拉第九章 自由宪章
第九章 自由宪章
·M计划
·“你对自由的看法是什么？”
·最大的一次警察搜捕行动
·伊弗林的最后通牒
·离婚之后：柳暗花明又一村
玛丽·本森将蔑视运动称为“一次惊人的胜利”，她对当时场景的描绘栩栩如生：
在响应号召的10000名志愿人员中，有8500多人不顾警察暴行的威吓，不顾雇主的开除，也不顾大量报刊和无线电广播的恶意宣传，甘愿坐监牢。有些教师过去一向是不参加活动的，现在也冒着丢掉饭碗的危险参加反抗。联合国已经受到震动，开始讨论种族隔离问题，世界舆论对非白种人的反压迫运动也予以前所未有的认真关注。甚至南非政府也不谈“白人统治”而开始谈论“班图斯坦”和班图人的自治问题来了。“非洲人国民大会”的威信提高了；会员人数成倍地增加到100000人以上。然而，不公正的法令依然原封未动，确切地说，反而增加了。
1952年的蔑视不公正法律运动确实引起了白人种族主义政权的恐慌，各项镇压法令亦随之增加，如“公共治安法”和“刑法修正案”就是其中的两项。这两项法令在议会通过时甚至得到了反对党——统一党的支持。第一项法令规定，政府有权宣布全国或某一地区处于戒严状态，并且有权废除任何法令。
第二项法令更是大大加重了对不服从现行种族歧视法令的行为的处置办法。对“抗议某一项法令”的行为处以300英镑以下的罚款、3年以下的监禁或10鞭以下的鞭笞，而且往往三种刑罚并施。凡“劝说、鼓励或强迫他人或团体”反对任何现行法令者，也将受到同样的处罚。而这项法律还适用于发表关于反对种族主义法律斗争事件报道的报刊杂志发行人。
这些残暴的法令和将运动领导者进行审判、管制或监禁等一系列镇压措施，一方面使黑人解放运动的正常运作受到严重打击，另一方面亦使非洲人国民大会的正式成员人数急剧下降。到1953年，正式成员已降到30000名。这些新形势引起了非洲人国民大会新领导的密切关注。曼德拉认为：“我们紧迫的任务是巩固这些胜利，保存我们的组织，为重新发起进攻积聚我们的力量。”
非洲人国民大会全国执行委员会在征求非洲人国民大会和南非印度人大会全国行动委员会的意见之后，制定了一个行动计划，这就是被人们传播并实施的所谓M计划。这一计划定出了新的斗争方式，全国执行委员会把它放在最重要的地位，立即指示各省支部切实执行并监督这一计划的落实。
这一计划的具体方案是由曼德拉策划的。在蔑视运动的后期，他已注意到必须改革旧的组织方法，即用群众大会、广播声明和散发传单来调动群众的方法。同时，他从各项镇压措施的颁布，考虑到必须对政府不许非洲人国民大会的公开活动有思想准备和组织准备。另外，在蔑视运动中，有些支部已大大扩充，人数甚至多达几千人，这使正常的运转呈现困难。在充分考虑了上述情况后，曼德拉提出了一套新的组织系统。
这一组织系统的最小单位是以街道为核心的基层组织（cell），每条街道设立一个基层组织，并有一个组长。每7个这样的基层组织合成一个地区（zone），由一名管理代表负责。每5个这样的地区组成一个行政区（ward），由一名总代表负责。这5个地区中的一名管理代表可成为支部秘书处的成员，而支部秘书处则负责一个市镇的非洲人国民大会的运作。曼德拉的这一计划明显受了姆达的影响，后者曾明确地提出要建立全国性的基层组织，这种基层组织包括城市和农村地区。
M计划的目的十分明确。第一，巩固非洲人国民大会的机构。第二，能够使重要决议在全国范围内传达到该组织的每个成员，而不必用召集公开集会、发表新闻公报或印刷通告等方式。第三，在各个地方支部建立有效的、真正代表人民力量和愿望的自己的国民大会。第四，扩大和加强非洲人国民大会与人民之间的联系并巩固国民大会对地方的领导。
这个计划通过以后，立即开始在德兰士瓦以及其他省的很多支部贯彻实行，而且取得了一些效果。1953年的6月至9月，非洲人国民大会分别在索非亚城、杰米斯敦、克利普敦和比诺尼召开了地区会议，与会者人数增多，这从某种程度证实了这个计划的成功。不言而喻，计划的实施并不如设想的那样理想，这是因为实际操作中的很多困难。第一，这需要做大量的组织工作，单靠业余时间来从事这些工作是不可能的。正如纳塔尔的一位非洲人国民大会领导所说的：“大部分人都忙于日常工作，很少有时间来承担国民大会的职责。’其次是经费问题。例如，根据全国执行委员会的估计东开普需要35名全日制的工作人员来实施M计划，在1953年他们收到全国总部100英镑的工资。而每人每年只交会费2先令6便士。最后则是政府的各种持续不断的干扰。在1952年新选出的27名执委会成员中，有11名处于管制禁令之下。所有这些因素都妨碍了M计划的正常实施。
尽管如此，非国大副主席曼德拉仍孜孜不倦地落实新计划。1953年9月21日，在非洲人国民大会德兰士瓦地区会议上，曼德拉向全体会员发出呼吁：
以自己双倍的努力切实地、出色地完成这个计划。通过艰苦、紧张的工作，通过各个地区一家一户的动员，来发展会员和加强组织。这些必须靠你们全体的努力。从现在起。国民大会成员的活动不能仅限于发表演讲和通过决议。你们的活动必须在广泛的群众工作中表现出来，这些工作将使你们能与劳动人民最大可能地建立联系。你们必须保卫和维护你们的工会。如果不允许你们公开集会，那么你们应当在工厂的机器旁，在回家的火车和汽车上举行会议。你们应当在村里和棚户区召集会议。你们必须使我们人民居住的每一个住宅、每一个铺位和每一个泥土屋成为工会运动的一个分部。你们必须永不屈服。
新的领导班子在主席阿尔伯特·卢图利首长的领导下，肩负着组织机构改革的重任。卢图利出身于黑人基督教家庭，从小就在教会学校就读。他的家族从其祖父起即开始皈依基督教并任酋长。他毕业于纳塔尔的亚当学院。随后从事教育工作达17年之久。1936年他被选为格鲁特维尔酋长。就职期间，他更深刻地了解了黑人的艰难生活。他亲眼看到，在他管辖的地区，白人政府制定的不合理的土地制度以及经济上的剥削，造成了一系列悲惨情景。这促使他更坚定地走上政治斗争的道路。1946年，他当选为“土著代表议事会”的成员，从1951年开始，任非洲人国民大会的纳塔尔分会主席。
在蔑视运动中，他与曼德拉、西苏鲁等人一起，始终站在队伍的最前列。政府为了加强控制，对他发出最后通牒：要么退出非洲人国民大会，要么放弃祖鲁的格鲁特维尔地区酋长职位。他毅然选择了后者，并坚信非暴力“是唯一可以使用的非革命的、合法的、人道的方法”。他宣布决不放弃斗争的演说大大鼓舞了当时正在逐渐降温的蔑视运动，人们对他的声明报之以热烈的欢呼。正是由于他的非凡勇气和卓越贡献，在1952年底的非洲人国民大会上他才被选为非国大主席。但随后的多次禁令和由于高血压导致的中风使他难以担任实际领导工作。这样，副主席曼德拉责无旁贷地挑起了这副重担。
1953年，在纽约联盟神学院作为访问学者待了3年的马修斯教授回国了。他在开普省的非洲人国民大会年会上提出组建一个国民议会的建议。他解释说：“‘国民议会’即‘人民代表大会’，要代表本国的全体人民，不分种族和肤色，为将来的民主南非草拟出一部自由宪章来。”这应是一个关于未来南非的蓝图。正如卢图利评论的那样，“总而言之，我们主要不是献身于反对某种东西，尽管这是目前形势强加于我们的。我们是被为了某种东西而工作的理想所激励。”这明确指出：非洲人国民大会的主要任务并不是在于破坏，而是在于建设。
非洲人国民大会的倡议得到了南非印度人大会、有色人组织和民主人士大会的响应。后者是由崇尚民主平等的白人组成的。这些组织接受了关于共同筹备人民大会的建议，并在1953年采取了许多具体的措施。为此专门成立了一个全国行动委员会。这个委员会一成立，即致函国内各政党、工会、社会团体和宗教团体，建议支持召开人民大会和派代表参加全国行动委员会。南非总理马兰先生竟然也有幸收到了一封署名为“全国行动委员会”的来信。
全国行动委员会还用英语、祖鲁语、科萨语、索托语和阿非里卡语发表了《告南非联邦全体公民书》。在城镇、乡村和保留地，“告公民书”和各种传单到处散发。人们饶有兴趣地谈着传单上的种种问题：“如果你能制定法律的话，你会怎么办？你怎样着手把南非建成各族人民的乐园？”同时，各种各样的回答纷纷送到了全国行动委员会。更有趣的是，为了对4个提出倡议的组织和4个主要种族表示尊敬，人民大会采用4幅轮子作为标志。很快，在全国各地的围墙上就出现了用白粉或彩色绘制的这一图案。
同时，非洲人国民大会和南非印度人大会联名向联合国南非联邦种族关系调查委员会递交了一份备忘录。备忘录指出：“鉴于政府的立场，不可能指望它会怀有诚意地对待关于改善南非现状的一系列建设性意见，因此非洲人国民大会和南非印度人大会宣布：它们准备在1955年以前发起和召开南非人民代表大会。备忘录指出：“各个种族共同努力召集代表大会，而出席大会的代表将由全国各地区的人民直接选出，这在整个南非历史上还是第一次。代表大会的目的是制定‘自由宪章’，宪章将提出南非各居民集团的要求和愿望。”
曼德拉和西苏鲁均参与并领导了南非人民代表大会的筹备工作，着重在于训练干部。为了保守秘密，这些活动多是在商店或服务中心进行的。如西苏鲁的训练工作就是在一家印度人开的服装店进行的。来的人总是装着心不在焉地逛商店的样子，看看布料，试试衣服，直到确信没有人跟踪才偷偷溜进后面的房屋。有一次，西苏鲁有一批重要的传单需要散发，他只好带着小女儿一块来。“你从执委会带来的文件放在哪儿啦？”“在这儿呢！”他女儿撩起自己的裙子，从灯笼裤里拿出一叠还飘着油墨香的传单。结果，引起了一阵哄堂大笑。
在准备过程中，全国行动委员会派出一批批称为“突击旅”的志愿者。这是一些有信念、能力强又能独立工作的人。这些志愿者穿着统一的卡叽队服来到群众中间，主要是为南非人民代表大会寻求支持者。他们的具体任务有3项：卖《新时代》报纸以筹集资金；分发各种传单和非洲人国民大会的通讯《号召》；为“自由宪章”收集各种想法、看法和有价值的意见。当这些意见和要求被收集上来以后，一个专门委员会负责起草《自由宪章》。有的回答反映了真诚的愿望。如“地区长官对我们不公平，我们希望把他撤职”。也有的则是纯朴的个人愿望。如在“你对自由的看法是什么？”这一问卷中，某人的回答使全国行动委员会的委员们忍俊不禁：“有10个妻子！”《自由宪章》起草后，再由曼德拉、西苏�