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当毛在1944—1945年作为一种权宜之计提出与国民党成立“联合政府”的设想最终化为泡影，并为内战的硝烟取代之后，就再也没有任何理由继续维持关于党的直接政治目标的极其模糊的提法了。因此，1949年6月30日，在毛泽东为纪念中国共产党成立28周年所撰写的一篇文章中，他提出了准备在三个月之后建立的“人民民主专政”的确切本质。
实际上，早在1939年5月，毛就已经介绍过“人民民主”的概念。在纪念“五四”运动20周年的讲话中，他说“在目前的阶段上，不是实行社会主义，而是破坏帝国主义和封建主义，改变中国＇现在的＇这个半殖民地半封建的地位，建立人民民主主义的制度”。②到了1949年，毛指出新人民民主政权的特征时，提出了他在《新民主主义论》中使用过的“国体”与“政体”的区别。③因为毛泽东及其他一些作者是在马克思主义的框架中看待这一问题，所以，在中华人民共和国建国初期，他们主要是从阶级意义上去界定国体就不足为奇了。因此，在1952年首次出版的一本供基层干部政治学习用的参考书中，作者说了下面一段话：国体是国家的阶级性质。国体问题是社会各阶级在国家中的地位问题，即国家政权的阶级支配问题，在很大程度上，目前世界上各种国家的国体可分为三种类型：（l）资本主义的国体，实行反动的资产阶级专政；（2）社会主义的国体，实行工人阶级专政；（3）新民主主义国体，实行工人阶级领导的以工农联盟为基础的各个革命阶级的联合专政。①这是毛在1939—1940年间就已作出的划分。1949年建立的国家之所以叫人民专政，而不叫无产阶级专政，是因为它被看作是一种混合形式，以适合于当时从战后恢复到建设社会主义“过渡时期”的环境。虽然按照马克思主义原理来说，在一个资本主义已经取得发展的社会中，权力要么只由无产阶级来掌握，要么由资产阶级来掌握，而不能由任何中间阶级或阶级联合体掌握。但是，列宁在1905年就提出“工农革命民主专政（revolutionarydemocratic dictatorship of the workers and the peasants）”的方案，用来表示在建立真正的无产阶级专政之前政治制度的特征，在这种政治制度下，俄国可以推行某些改革。毛的“人民民主专政”直接承继了列宁主义的概念。在二、三十年代，列宁的概念曾被共产国际应用于中国和其他亚洲国家。②1949年，毛泽东将中国的统治权描述为一个同心圆，也可以比作一个原子或葱头。其核心由工人阶级所组成，他们将通过假定能代表其利益的政党来进行统治。围绕核心的是农民，据说他们构成无产阶级最可靠的同盟军。接着是小资产阶级，他们是主要的追随者。至于民族资产阶级，他们具有二重性。他们是爱国者，但同时也是剥削者。所以，他们踌躇于“人民”的边缘，永远存在着滑入“非人民”的阵营、敌视革命的危险。
这四个阶级（当然，这相当于斯大林20年代的“四个阶级集团”）行使“人民民主专政”。既然“国体”不仅包括国家的阶级本质，而且也包括统治（专政）的方式，那么，剩下“政体”所能涵盖的意义是什么呢？在中华人民共和国早期①大多数关于政体的定义都是引用毛在《新民主主义论》中的说法，在这里毛写道：至于还有所谓“政体”②问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。……中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意……这种制度即是民主集中制……
国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国。③当然，这段话是毛泽东在1940年写成的。当时他仍然在与国民党结成的统一战线内进行活动，而且在当时，中国共产党处于比较弱的地位，到了1949年，他的“新民主主义共和国”思想强调的是对“反动”阶级实行专政的需要，而不再强调在普选基础上的直接选举，而这正是真正民主的关键。另一方面，“民主集中制”的命题作为新国家基本的组织原则，继续原封不动地存在下去。
但是，在1949年6月30日的文章（指“论人民民主专政”——译者）中，毛泽东坚持诸如民主集中制等列宁主义的关键口号，以此来显示他对苏联榜样的忠诚。同时也使用了一些指示范围不同的概念和术语。例如他使用了旧式的词语“独裁”作为“专政”的同义词。固然，在过去，当马克思主义的表达方式在汉语里还没有完全规范相同的表达时，作为对“专政”的翻译，这种混和使用曾不时出现。然而，毛泽东未曾意识到“独裁”这种翻译方式对其读者来说产生的传统联想就像他没意识到中国古代术语“大同”的涵义一样。“大同”一词早在半个世纪之前就被康有为改写。毛泽东将它当作“共产主义”的同义词。
1953年，以毛为首的一个委员会开始起草中华人民共和国宪法，当时有人作了一首八行押韵诗，归纳了这一政治制度的正确功能：大权独揽， 小权分散； 党委决定， 各方去办； 办也有诀， 不离原则； 工作检查， 党委有责。①换句话说，应该有公民和基层干部的参与，但必须牢牢保持在集中控制之下。
1956年4月25日，毛在中共中央政治局扩大会议上以《论十大关系》为题所作的讲话，无疑是他1949年以后所发表的六个最主要讲话之一，而且是他有关行政哲学的两三项最富权威的论述之一。以我之见，即使毛在报告中所阐述的经济思想在很大程度上是从起草者的报告中引伸出来的，也始终是真实的。这点下文还要谈到。
对讲话第五部分关于中央与地方关系的理解，必须放在全文中，从全文看来，他最重要的主张是，任何政策目标的片面和教条地追求都属自我拆台。因此，如果你真的想发展重工业的话，你就不能忽视轻工业和农业；而要在内地建设新的工业中心，你就应该合理利用沿海地区现有的工业。对于我们这里所要关心的问题，毛以类似辩证法的推理方式说：中央与地方的关系也是……一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是应当在巩固中央统一领导的前提下，让地方办更多的事情，以调动他们的积极性。就目前的情况看，我认为需要扩大一点地方的权力。眼下地方的权力太有限，这不利于我们建设社会主义。①归根结底，毛继续强调的是国家作为一个整体的内聚力与效率的极端重要性，而且重视在规定范围内的分散和基层的积极性。在总结《论十大关系》第五部分的内容时，他声明：必须有充分的积极性和充分的独立性……自然，我们在同时也必须告诉下面的同志不能乱来，必须谨慎从事。能够统一的，他们应当统一……不能统一的……也不应强求统一。两个积极性总比只有一个要好得多……简言之，地方应当有相当程度的权力。这有利于我们建设一个强大的社会主义国家。②我所引用的是非官方文本，官方的版本中对集权的强调更加强烈。关于这一点，新的文本增加了这样的话：“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。”①在毛逝世三个月之后，《论十大关系》的官方文本出版。虽然此时不同版本强调内容的不同已非常清楚，但因当时缺乏有关资料来源以及对于这一关键版本编辑过程的信息，我们不可能评价版本之间的差别有什么意义。的确，一些观察家认为当时加上的新的段落是伪造的。随后出版的信息使我们得以澄清这些问题。
这篇讲话详细谈及我们所关心的统治方式，它是第一次试图确定经济发展的全局性战略。1956年2月到3月的一个半月间，毛泽东在一些党和政府领导人的陪同下，听取了一大批经济部门的汇报。1956年4月25日，他总结了他自己对于政治局扩大会议讨论结果的理解；5月2日，在最高国务会议召开前，他修改了他的讲话，重申了他讲话的实质内容。官方的版本是那两次讲话结合而成的。②尽管毛一直强调一个高度中央集权的国家，但他在1956年最为关切的是扩大地方的权威，因为他当时考虑的是现存的集权程度已经达到自我拆台的地步。1956年4月的中央政治局会议上，还有另外一个讲话，他说：“下级与上级的关系就像是老鼠见了猫一样。好像魂都吓跑了，许多事情不敢说。”①但是，有效的中央集权怎样与“适当”的地方权力相结合呢？以毛的观点看，这个问题与纵向的双重领导有不解之缘（见《剑桥中国史》第14卷第2章）。这在《论十大关系》第五部分中明确提了出来：现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。……各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道、国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。……这种情况，必须纠正。……我们希望中央各部要好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。
中央的部门可以分成两类。有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；有一类，它们的任务是提出指导方针，制订工业规划，事情要靠地方办，要由地方去处理。②上面引文中的最后一段，是关于1956—1957年所采取的政策，即在中央各部仅仅保留对大型或重要企业、特别是重工业领域的企业的直接控制。而把其他的工商业企业交给地方去搞（见《剑桥中国史》第14卷第3章）。这种结果所形成的复杂模式一直是许多研究者研究的对象。20年以前，弗朗兹·舒尔曼对他所谓“分权模式Ⅰ”和“分权模式Ⅱ”所作的划分至今仍不失其价值。“分权模式Ⅰ”指将决策权转给生产经营单位自己掌握，而“分权模式Ⅱ”意味着将权力下放给某些下级或地方行政机构。他把陈云看成是第一种模式的倡导者，这种模式将把中国引向南斯拉夫式的经济道路。毛泽东和刘少奇则是第二种模式的支持者。然而，他发现，陈云的方法是集权模式、分权模式Ⅰ和分权模式Ⅱ的“矛盾”组合。①哈里·哈丁用六重标准来研究这一问题，同样得出结论说，1957年秋季八届三中全会所采纳的政策（实际上是由陈云起草的）是一个“折衷主义”方案，是集权与分权的结合。②事实上，这样一个矛盾的或“折衷”的方案反映了当时各个领导层中每一个人的特点，所不同的只是他们强调的重点不一。舒尔曼又进一步说，在“大跃进”年代，这项在“真正的对立统一体”中结合集权与民主的政策，是由“一般政策推动的集中和特殊政策推动的分散”所组成。③明确地说，他这里称作“一般政策推动”基本上是指毛在1953年顺口溜中的“大权”；“特殊政策推动”（或产生这种推动力的权利）相当于“小权”。
1958年1月31日，毛泽东修订了《工作方法六十条》，这一指示实际上为大跃进制订了蓝图。在这个指示的第28条，第一次摘录了1953年的那首顺口溜，然后做了如下解释：“大权独揽”是一句成语，习惯上往往指的是个人独断。我们借用这句话，指的却是主要权力应当集中于中央和地方党委的集体，用以反对分散主义。难道大权可以分揽吗？……所谓“各方去办”，不是说由党员径直去办，而是一定要经过党员在国家机关中、在企业中、在合作社中、在人民团体中、在文化教育机关中，同非党员接触、商量、研究，对不妥当的部分加以修改，然后大家通过，方才去办。①我们将会看到，这段文字既是为了处理上下级关系，也是为了强调党的协调作用。毛有意强调“大权独揽”这个流行的格言与“独断”一词之间的对比关系。按他