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引人注目的是在行政工作中坚持规定的手续和精确性：“有事请殹（也），必以书，毋口请，毋■（羁）请（即不托人）”（《内史杂》）。“行传书、受书，必书其起及到日月夙莫（暮），以辄相报殹（也）”（《行书》）。①农业生产和保存自然资源两者的重要性在几条秦律中也被认识到了。其中之一指示各县保存种植庄稼的记录。这些记录要登记降雨量和受雨的耕地面积，以及发生的旱灾、涝灾、风灾、虫灾和其他灾害及其后果。在规定的年份，各县都要将这些报告上报京师，上报时使用差役和驿马，以便在阴历八月末到达都城。另一条秦律具体规定了种植不同种类的谷物、豆类和纺织纤维作物应使用的种籽的数量。还有第三条秦律，它尽管措词含糊，似乎规定从第二个春月起，在大部分情况下显然持续到夏天，森林伐木、截水、掏鸟窝、毒鱼、布设陷阱和捕网等活动都被禁止。一个明显获准的例外是为新死的人伐木制作棺材（这是对传统家庭伦理的一个有趣的让步，虽然部分地也可能受到卫生考虑的启发）。
由于篇幅所限，这里不容许对这些法律文字作进一步的分析；这些文字尽管存在许多文风和术语方面的问题，但除了其他价值外，还有可能提供关于不同社会集团的法律地位的宝贵材料。但是，前面所引的秦律足以证明，它们实行了大大地有助于使秦取得胜利的原则：在行政过程中坚持效率、精确性和规定的程序；强调精确的计量数据；注意改进农业生产和保存自然资源。
① 《史记》卷六，第277页（沙畹：《〈史记〉译注》：第2卷，第220页）。
① 《史记》卷二九，第1408页（沙畹：《〈史记〉译注》，第3卷，第525页）。
① 见戴维·凯特利：《刀剑的去向：中国统一的反省》，载《早期中国》，2（1976），第31—34页。又见连续的反驳：威廉·特鲁斯戴尔：《刀剑的去向：凯特利教授提出的几个问题的反省》，载《早期中国》， 3（1977），第65—66页；诺埃尔·巴纳德：《刀剑存在吗？》，载《早期中国》，4（1978—1979），第60—65页。关于秦代铁剑优越性的论点，见关野雄：《中国考古学研究》（东京，1963），第159—221页。关于考古遗址表，见巴纳德和佐藤保合著：《古代中国的冶金遗迹》（东京，1975），第112页及图6c和6d。这些参考材料表明在西汉时期，青铜剑仍多于铁剑（出土铜剑350件，铁剑270件）；只是在东汉时期，铁剑才大大超过铜剑（出土铁剑103件，铜剑35件）。
① 李斯在公元前237年反对逐客诏令的上疏中，除商鞅本人外提到了在前四朝曾作出杰出政绩的七个外来人。见《史记》卷八七，第2541页以下（卜德：《中国的第一个统一者》，第15—17页）。李斯的名单还可以补充。
② 秦的三个最著名的将军为白起（公元前257年死）、王翦（前221年以后死）和蒙恬（前210年死）都生于秦，虽然蒙恬的祖父（本人也是有名的将军）以前自齐来秦。
① 本文论述所依据的文书可见睡虎地秦墓竹简整理小组编：《睡虎地秦墓竹简》（北京，1978），第15、24—26、32、43、56、94、104—105、113—114、142—143、150、154、173、225、263页。关于这些文书的注释本见何四维：《秦法律残简：1975年湖北省云梦县发现的公元前3世纪的秦法律和行政规定的注释译文》（莱顿，1985）。
① 一个或两个世纪以后的行政文献的证据表明，这个手续肯定在继秦之后的汉代实行；见鲁惟一：《汉代的行政记录》（剑桥，1967），第1卷，第39页以后。
秦帝国：改革，成就和暴政
（公元前221年—前210年）
公元前221年到前210年秦始皇去世这段时期中的大事将分九个方面来详细叙述。虽然大部分事件都有具体的年份（大部分在前221年），但有几件事，如筑路、造长城和建造宫殿，必定在第一次提到它们时已经进行了多年。可以理解，秦始皇之名与大部分事件有联系，但可以证明，有几件重大事件的真正发起人是秦始皇的丞相李斯。在其他诸如军事征战和筑路建城的事件中，它们必须由军人来干，而在这10年中，最著名的军人是蒙恬。改革始于几个政治性的行动。①从王到皇帝
帝国一统一，秦统治者第一个有记录的行动就是要其大臣们想出一个有别于王的称号，它将更好地表示他作为唯一的统治君主的新地位，以与迄今为止称王的许多统治者相区别。根据由此产生的建议，他采用了“皇”，并把此字与他自己选择的“帝”字结合起来，由此形成的复合词“皇帝”，大致可以译成英文“ugustemperor”。同时，他取消了史书中以继承者赠予的谥号称已死的统治者的做法。取而代之的是，这个君主宣称，他本人作为始皇帝进行统治，其后裔则作为“皇帝二世”、“三世”继续统治，以至千秋万代。
在他的这道诏令中，秦始皇正道出了历史中无数受命运嘲弄的事实之一，因为他的王朝在二世就垮台了。但是他选择的称号却是巧妙的，不论是它的全称“皇帝”，或是通常简称的“帝”，两个称呼在中文中作为emperor的标准同义同，一直延用到今天。
“帝”字的选用更是巧妙，因为这是一个充满可以追溯到历史黎明时期的神秘联想的字眼。在商代，它是一个主神（或诸神）的名称，也许等于商代统治王室的远祖（或诸远祖）。在秦代，甚至在西汉，国家官方的崇拜尊崇称之为“帝”的神。①在周代中期，一系列被人们敬畏地视为早期中国文明缔造者的传说中的统治者已经开始被称作帝。然后在公元前3世纪，由于周代诸王的命运每下愈况，王的称号已丧失其威信，这时有的国家的统治者为了表示他们成立帝国的抱负，曾试图自己称帝。
这种尝试最早发生在公元前288年，当时秦王和齐王拟分别自称西帝和东帝。外来的政治压力迅速促使他们放弃这些称号。还有两次涉及秦王的尝试发生在公元前286年和前257年，但也都失败了。因此当秦始皇在公元前221年称自己为帝时，他正利用了当时已具有浓厚政治色彩，而又保持了与远古的神祇圣哲强烈联想的一个字眼。这个字眼恰当地象征了一个人的政治成就，对他，并且可能对他的臣民来说，这种成就看来几乎是超人的。
政治的统一
也是在公元前221年，具有更重要的实际意义的一件事是把中央集权的行政新体制扩大到了“天下”。此事发生在李斯的上司王绾力促秦始皇把更遥远的原列国的领土交给秦皇室诸子之时——换句话说，恢复约八百年前周灭商后的封建分封制。他争辩说，这样就更容易统治这些领土。
李斯大胆地反驳道，周制订的这个政策已经证明是一个政治灾难。周王室的亲戚一旦取得了他们的土地，立刻互相疏远和进行战争，而天子则无力阻止他们，所以结论是“置诸侯不便”。
秦始皇支持李斯，结果是把全国分成36郡，每个郡又分成数目不详的县。每个郡的行政由守（文官）、尉（武将）和监御史（他显然直接充当皇帝在郡一级的代表）三人共同负责。县由地方官员治理，他们或称令（大县），或称长（小县），按县的大小而定。所有这些官员都由中央任命，并接受固定的俸禄。他们的职位不是世袭的，随时可以罢免。本文不打算更详细地讨论秦的行政制度，因为直接取法于秦行政制度的汉制人们知道得远为清楚，并且将在第7和第8章详加叙述。
前面已经谈过，郡县制对帝国并不是新东西，也不是起源于秦。但公元前221年的改革至关重要，它断然屏弃了必然引起间接统治的重立列国的思想，代之以普及郡县制的决定，从而为中央统一全帝国各地的集权管辖提供了各种手段。这个制度延续到了汉代，虽然象第2章将详细叙述的那样作了一定程度的妥协——因为有一批其权力严格受到限制的王国当时容许与数目远为众多的郡一起存在。此后，这个制度成了后世王朝的典范（但又稍有修改），最后演变成现在仍在实行的省县制。
秦的郡比现代的省要小得多，虽然对秦末倒底有多少郡以及它们是哪些郡的问题一直争论激烈。到公元前210年，公元前221年原来的36个郡可能增加了4个，也可能增加了6个。这些数字可与公元2年汉代簿册中存在的83个郡相比（当时的汉帝国比秦帝国大得多，但同时还有20个王国与这些都并存），也可与清末（19世纪）18个标准行省相对照。但在另一方面，县的数目自始至终明显地保持着稳定。一个粗略的估计说明，秦约有县1000个（秦没有县的确切的统计数字），①这可与公元2年约1314个县，1911年清末1381个县和1972年中华人民共和国的1479个县（不包括新疆、西藏和云南）相对照。
推行郡县制，意味着必须对原来各国的统治者及其依附的贵族和官员作某种处置。这个问题通过“徙天下豪富于咸阳十二万户”而得到了解决，在咸阳为他们建造了新的宫殿，把他们置于中央政府的监视之下。虽然《史记》没有明文记载，据推测这些人得到了充分的政府津贴以代替他们原来的收入。这个政策是与秦王朝相始终的。但当王朝崩溃时，在随之产生的内战期间，有些原来的统治王室就作为政治竞争者而重振旗鼓。唯一的疑点是12万户这一可疑的巨大整数。这个问题在附录3中再作进一步的探讨。
伴随着大规模迁移人口于京都的是大规模销毁兵器的行动。搜集到的全国兵器被送往咸阳，在那里铸成钟鐻及12个巨大的金人，据说每个金人重近29英吨（1000石），都置于宫中。据后世的著作，中国这些最早的雄伟的雕铸实物都是卫士像，也许衣“夷狄”服，它们存在到汉后期，军阀董卓（公元192年死）销毁了其中10个；所剩的两个后来也被搬移，最后在公元4世纪被熔掉。②同时在全帝国夷平城墙及其他有重要军事意义的险阻，以补销毁兵器和迁移贵族的不足。公元前215年立于碣石山的碑文，有以下几句关于秦始皇的文字：“初一泰平，堕坏城郭，决通川防，夷平险阻。”①文化统一
文字的统一虽不象政治措施那样引人注意，但就其本身来说也同样重要。这一措施也记载于公元前221年，并直接归功于李斯：“同文书……周徧天下。”据说，他是一部已佚失的教科书的作者，此书据说体现了这项改革的成果。但这种说法是不可能的，因为象李斯那样的高官根本不可能有时间自己去进行改革的细枝末节。很可能他想出了这种主意，然后让一批学者去执行。
这项改革包括哪些内容？周代初期称为大篆的文字，在正字法方面，已经随着年代而发生了变化，特别是随着周后期几个世纪地方文学的发展，可能还有地区性的变化。换句话说，同一个字因不同时期，也许因不同区域而写法不同。李斯统一文字之举可以总结为三个方面：（1）简化和改进复杂的、因年代而写法各异的大篆体，使之成为称作小篆体的文字；（2）把各地区的异体字统一为一个可能至少部分地以秦通行的字形为基础的单一的体系（虽然这难以肯定地作出估价）；（3）在全国普及这一体系。可以设想，这个变化和随之在汉代进行的进一步的文字简化可能部分地由于以下的事实而促成：书写的新工具和新材料的采用，及随着政府公务日益繁重而对文献的迅速增长的需要。
从技术上讲，秦的改革显然不仅涉及单纯地简化几个字的问题，而且还涉及改变其他字的基本结构和废除另一批字的问题。总的说来，由单纯象形部分（即简单的象形字）组成的字似乎以最小的变化传至后世；由多笔划组成的字显然更可能大有改变，甚至被完全不同的多笔划组成的字代替。这种激烈变化的主要原因很可能是，原来在字中用于表音的字形部分，到了秦代已不能充分体现当时语言中发生的语音变化。此外，多达25％的先秦的字出于种种原因（诸如这时的地名或人名、过时的器皿名称等等）而被秦的改革者完全废除，在后世绝迹了。①这项秦代的改革，是汉代逐步发展的进一步简化字体的必不可少的基础，结果是楷体字从此一直成为通用文字，直到近几十年才让位于中华人民共和国现在使用的“简体字”。如果没有秦的改革，可以想象，几种地区性的不同文字可能会长期存在下去。如果出现这种情况，不能设想中国的政治统一能够长期维持。在造成政治统一和文化统一的一切文化力量中，文字的一致性（与方言的多样性正好形成对比）几乎肯定是最有影响的因素。
法律与经济措施
公元前221