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国深刻影响的东亚新兴诸国——日本、朝鲜和越南——提供了基本制度的样板。
中央政府和官僚体制的形成
唐高祖在战火纷飞的内战中要重建一个能行之有效的中央政府，必然会遇到很大的困难。例如，在公元617年唐军攻克隋都的时候，纸张极为紧缺，官吏们只得利用以前隋朝和北周的文卷的反面来书写。③隋朝的国库和仓储本来几乎空无所有，后来由于唐高祖喜欢大赏他的支持者而弄得更加空虚。在最初，很难吸引适当的人选来政府供职，这一迹象表明，许多人怀疑唐军能撑持多久，所以宁可等到内战形势更明朗的时候。但是当唐王朝逐步扩大的领土统治权显示了它的军事力量，恢复了它的财政地位并渐渐获得民众信任的时候，这些困难就逐渐被克服了。
唐朝中央政府的基本结构承袭了隋代所用的三省制度。这个制度包括门下省和作为决策及顾问机构的内书省（后来改名中书省）以及作为主要执行机构的尚书省。隋朝覆灭以后，这三省的组织形式尚未达到后来那样精确分明的程度，它所属的各官署的职权常常是重床叠屋，或者未予严格划分。在高祖统治的初期，这个体制带来了越来越多的麻烦，导致了行政混乱，高祖有时得亲自颁布诏令，而不是经过正常的官署渠道办理和发布。可是，三省制度逐步被合理化，在唐太宗中叶，每一省的职能都得到明确的分工：中书省知制诰；门下省有封驳之权；尚书省及其六部则负责施行。①唐高祖时代的中央文官体制比起唐代后来的规模来说是很小的，它在最高层相对地说也是不拘礼仪的，这反映了皇帝本人及其所任命的官吏之间出身大致相仿。因为高祖在建立新朝代的过程中还感到把握不大，因此他任命的行政班子都是最信得过的人：他的密友；太原起事和攻占隋都中的他的老臣宿卫；他的亲朋故旧。高祖的12名宰相中，不少于8人都同隋室或唐室有姻亲关系。②高祖的很多最高层文武官员都是他的太原军事幕僚中的旧部。③事实上，唐高祖的中央高级官员不外乎由下列三种人组成：他们作为隋朝的官吏，有老经验；或者是北周、北齐或隋代官吏的子孙；或者是以前各朝代皇室的遗裔。因此，唐王朝的秉政对以前各朝各代的统治精英集团没有形成重大的挑战，更不能说它是一次社会革命。①唐高祖的朝政被很少数高级顾问所把持，其中大多数人的出身与唐王朝创建者相同，并且在他的叛乱初期诸阶段和他有牵连。不庸置疑，他的朝臣中最有权势的人物是裴寂（公元569—628年）。②裴寂原为前朝一个刺史的儿子，幼孤，被其兄抚养长大。他在隋炀帝手下任过许多职务，最后做了晋阳宫副监，唐高祖便是在这里起事的。裴寂在唐王朝建立的最初阶段中提供了宝贵的帮助，他所得的酬劳也甚为可观。高祖登基以后，他被任命为右仆射，知政事；终高祖统治之世未尝去职。但他没有什么将才，在绥靖战争中经常吃大败仗。③但是，高祖厚待裴寂，视之为个人至交，经常给与各种赏赐，甚至在视朝时引与同坐。这种个人联系又因高祖之第六子纳裴寂之女而更加牢固。
朝中另一位大权势人物是萧瑀（公元575—648年）。④他是后梁明帝之子、隋炀帝皇后之弟，在隋代历任很多官职，隋炀帝当太子时授太子有千牛之职。隋朝末年，他任职于西北诸州镇，曾在此地抗击过甘肃叛乱者薛举。高祖攻取隋都以后，萧瑀纳土来降，被酬以殊勋。从公元618年至623年，他先是内书令，而后又与裴寂同为尚书省仆射。萧瑀是一个忠心耿耿的行政官员，对同僚持严厉批评态度，总是苛求于人，被许多朝臣所厌恶和惮服。但是，唐高祖很重视他，重用他，让他和裴寂一起制定了于公元624年颁布的行政法。
第三位大臣是命运不济的刘文静（公元568—619年），①他在高祖治下或许有同样显著的功业。他是太原起事的坚决支持者和定策人之一；在唐高祖第一次组织政府时，他任门下省纳言（侍中）和宰相。可是，在公元618—619年的多次绥靖战役中，刘文静证明善于带兵，结果他和裴寂之间产生了个人恩怨。唐高祖认为这是对他的政权的不忠，于是采纳了裴寂之言，即应该把他作为对唐王朝潜在的危险而清除掉。刘文静在公元619年阴历九月被处决，这一事件几乎从最初起就引起所有历史学家对高祖的批评，认为他偏听偏信了不实之词，对恩信诸臣没有一碗水端平。
陈叔达（公元635年卒）②本是南朝陈宣帝（公元569—582年在位）之第十六子，在隋炀帝时曾任门下省给事中，后被外放。在唐军进攻隋都时他参加了唐军，成为唐高祖的幕宾。从公元619至626年，他又历任门下省纳言和宰相之职；虽然对他的政治作用不太清楚，但显然这是高祖推行政策用心良苦的一个例子，即他要在最高层职位上尽量容纳各主要地区的代表性人物。陈叔达似乎广为庇护了愿意投效唐朝政府的南方文学之士。
隋室成员杨恭仁③曾率领隋军镇压过杨玄感叛乱。他是一丝不苟的一位诚实正直的官吏，与炀帝朝中大臣不合，因而被派往河南去镇压盗匪。他被打败，便逃往江都，接受了弑君者宇文化及的任命。杨恭仁在河北作战时被一交战的叛乱领袖逮住，后者把他送往长安以示投效之意。唐高祖对他非常好，封他为公，从公元619—623年任他为纳言，此后三年又做了内书令。因此，他从619年至626年是当然的宰相。他在朝中以行乎中庸见称，是一位秉性温厚、不贪财贿、一丝不苟的人物。但是重要的是，他体现了隋政权的延续性。这一点因下面的事实而更加突出：继任他为纳言的是隋炀帝朝中的两位大臣，即一为裴矩（从624年到625年在职），①一为炀帝著名的顾问宇文述之子宇文士及（从625年到626年在职）。②与正直诚实的杨恭仁截然相反的是唐高祖的最后一位主要顾问——封伦（封德彝）（公元568—627年）。③封伦为隋朝一刺史之子，也是北齐显宦的后代；他是河北地区的东北部人。他在隋文帝末年拜在杨素门下，杨素委他为内史舍人。到了炀帝时代，他结纳虞世基，历史学家都责备封伦，说他败坏了炀帝的政府，加重了法令的苛酷和蒙蔽上聪。封伦随炀帝游幸南方，结果变成了宇文化及弑君的党羽。宇文化及任命他为自己政权的纳言。但是，当宇文化及败在李密手下时，他和宇文化及之弟宇文士及逃往长安，投降了唐军。虽然唐高祖最初对他怀有敌意，但封伦以“密计”赢得欢心，并被任命为中书侍郎。后来，他还升任中书令（前后两次：公元620—661年；623—624年），还带宰相衔。从公元621年到623年，他当上了民部尚书这个关键性的职位。
封伦后来还当了唐太宗对王世充作战的顾问，在此以后他表面上继续支持太宗。但他完全是个投机分子，因为在争嫡的斗争中他似是又秘密地帮助过唐太宗的敌手。但无人知晓此事，直到他在公元627年死后才露了马脚。他把此事瞒得密不透风，甚至唐太宗在即位以后还任命他为右仆射（公元626—627年）。
尽管封伦被后世儒家道德派历史学家所诟病，尽管人们在把他与魏徵等大臣相比时对他大加贬抑，但他也显然有他的才干。他在投唐以前就有了长期在政府当顾问和在决策机构中工作的经验，而且据说，他在民部尚书任内的作为还颇得当时人士的赞誉。
以上就是唐高祖周围少数顾问中的主要角色，他们部是参与最高决策的人。当我们在更大的范围内考察唐高祖时代的高级大臣时可以清楚地看出，他们大多数人都与唐皇室出身相类似。大多数人都是北朝和隋王朝的世家大族。高祖治下的45名显宦中，有27人曾仕于隋，大多数人都在高位。其余人中的大多数之父与祖，或者在隋朝做官，或者在隋朝以前的朝代做官；只有四个人的先世曾给南朝效劳。①后来唐太宗皇室的近侍集团也大致是这个比例。②人们也可以从中清楚地看出，对政府统治精英中的各个地方集团作过平衡的努力，特别是要避免发生成为隋王朝特点的西北人士占优势的情况。③如下所述，这种人事上显著的继承关系还与基本政策上同样的继承性相配合。
唐王朝以这种方式组成的官僚体制，是它的力量的一种源泉。它的成员们绝大多数都有从政经验。大部分高级官员都与皇室有关系，这有助于加强唐王朝的统治，而他们所体现的唐王朝的五湖四海的广泛性则能消除全国不同人士的疑虑，从而促进国家的重新统一。
中央政府对乡村控制的扩展
对于外地的行政，唐高祖建立了州以取代隋代的郡。这仅仅是个名词的改变，因为隋代本身早在公元589—607年间也已使用了州的名词。县仍然是州治下的下一级行政单位。州、县的长官分别定名为刺史和县令。我们不能确知武德年间有多少州，但是据说，唐高祖想对原来的叛乱者、隋朝官吏和唐军的勋臣宿将酬以官职，他建置了多于隋代（190州）一倍多的州，而且也大大增加了县的数目。①可是皇帝沿用隋代的办法，仍然把地方官员的任命委之于中央政府中的民部。
地方行政单位的设置，并不意味着国家可以马上恢复正常的文官统治。唐高祖时代军事活动不断，皇帝在他统治的大多数年代中把他的国家置于严格的军事控制之下。他不仅需要维持12支大常备军以保护都门锁钥，而且在全国各地建立了总管府（公元624年以后称为都督府）。②这不是什么新发明，因为隋朝就建立了这种兵制，而许多叛乱者在隋朝末年的战乱中也曾自号总管。总管府有43个，地位在该地区文职之上，对境内的一切军事问题拥有全权。它们的辖境很大，每个总管府能号令数州；最大的总管府称为大总管府，所号令之州达39个之多。
除了这些总管府之外，政府在唐朝初年还建立了地区的机动行政组织（行台）：它们位于陕西东部、山东和四川，以及长江中、下游的战略要冲。它们主要是战地政府机构，临时成立起来以协调地方行政和落实政府的政策。这些行台都被委给唐王朝最可靠的支持者节制；李世民本人就曾主管过两、三次行台之责。一旦正式行政机构开始顺利运转，行台在几年内便撤消了。
唐王朝还不失时机地设置地方军事部队，使之提供可靠的、以地方为基础的人力资源，以满足王朝的军事需要。他们在这方面所沿袭的政策可以上溯到西魏于公元543年所作出的决定，即征调地方兵力来补充它空虚的部队。在关中的京兆地区建立的府有261个。①在唐王朝初建的数年内，当兵马倥偬之际，这些关中的府兵被置于保卫京兆的12个军的统领之下。十二军在高祖末年被解散之后，这些府兵仍被保留了下来，但改归保卫京师的卫来领导。②尽管关中是中国最军事化的地区，有些地方据说是十男中有九人服兵役，但全国其他地方也建立了府，总数最后达到633个。
每一个府都有一整套军官编制，并按很严格的军事方式组织起来。它们的规模有三种：每个单位或800人，或1000人，或1200人。隋代在公元590年曾公开下令，所有以地方为基地的士兵应直接置于当地文官的管辖之下，唐代则与此不同，它把府作为单独的军事单位，不过士兵们也要在平民户口中注籍。但唐代也有继承隋代政策的方面，即把这些地方部队直接置于京师控制之下。为了保证对他们的控制，唐王朝下令，府应该轮流派送兵士去长安服兵役。公元636年，这些地方部队又改名为折冲府。到了这个时候，中央政府已经牢牢地控制了全中国，它能信赖这些自给自足的地方部队，因为任何单个的府都很小，已不能对朝廷构成威胁，但却又是能召之即来的可靠的人力来源。①树立财政权威和形成偿付能力的努力
唐王朝草创之际最紧迫的问题之一，是征集资财以供军需和支付日益增多的官僚的俸禄，因为唐朝的行政控制已遍及全国。最初，唐军掳掠的战利品和从隋王朝的金库及仓廒中所猎取的财物成为唐高祖收入的主要来源，但是很显然，政府的财政收入得有比这更持久的措施才行。
公元618年，皇帝制定了一个制度，使京城或各州的官署能拥有一定数量的资金，以便投放于贸易或放贷取利。这些钱交由通常是商人出身的特殊的“吏胥”掌握，由此取得的利益用于政府支付官吏的俸金。也就在这一年，皇帝又开始为京城和各地方的官署设置职分田，使其地租成为它们现任官吏的薪水的一部分；又设置了公廨田以提供官署的管理经费。这种以田地作特殊基金来支付官吏薪俸�