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当武后迁都洛阳时，帝国的财政已经大有好转。东都靠近中国东部产粮的富饶平原，对它的供应远比长安方便和经济。武后本人于701至703年返回长安之行是出于政治压力；而中宗长期迁都长安也是如此，因为韦后的政治根据地就在关中。政府向西北的这次迁移重新引起了供应京畿这一巨大的后勤问题，因为京畿的人口将近百万，又位于资源比较贫乏、气侯严酷而变化无常的地区；那里的人口逐渐减少，而其中大部分户口又在府兵中服役，因此在不同程度上免予纳税。②向长安运输供应是一个困难的问题。虽然隋炀帝的运河体系已经为东部平原提供了一个极佳的运输水系，因为它把长江与淮河和黄河连接起来，又接通了黄河与近代天津附近的地区，但溯黄河和渭水而上把粮食和物品送往长安的运输却被黄河河道的淤塞，尤其是被三门峡巨大的激流险滩所阻。在高宗时期，曾打算靠近这些激流险滩筑路，还打算沿峭壁修拉纤的小路，以便船只能被拉过险滩，但这些计划都没有实现。虽然与渭水并行的通往长安码头的运河在672年被疏浚和改善，但从洛阳到长安的运输依然是困难和昂贵的。5000440＿0362＿2③甚至在高宗统治初期的全盛时期，每年运往长安的税粮似乎只有20万石左右，④657年以后，关中的饥荒总是导致朝廷迁往洛阳，这样做代价很高。
武后把朝廷长期定在洛阳，这样就更加忽视了这一段运输体系，同时使为大平原服务的主要运河体系也日益衰败。到玄宗登基时，在运河与黄河会合地的大坝和水闸闸门已经失修，不能通行。
同时，中宗时期的特征是饥荒连年不断。705年的一次大洪水使河北的17个州受灾，同时淹没了渭水流域。706年发生了一次严重的旱灾，它从冬季持续至707年夏初，结果造成了关中、河北和河南的饥荒。708和709年又发生严重的饥荒，当时粮食必须通过陆路用大车从大平原和从江淮地区运往长安。①早在中宗初期，李峤和宋之问已力促他永远迁都洛阳，现在大臣们又重提此议，但韦后利用他对皇帝的影响，加以阻挠。崔湜企图另辟一条跨山区经商州的通往南方的路线，这个尝试是一次灾难性的和劳民伤财的失败。②中宗之死没有解决这一问题。睿宗和玄宗的新政权仍很不稳固，所以不可能离开长安，而自然灾害循环反复，不断发生。711年，河东汾水流域发生一次大地震，很多人丧生。712年春长期干旱，另一次在夏初。712至713年渭水流域和长安京畿区发生严重饥荒。714年又有一次严重干旱。
713年玄宗决定迁都洛阳，但他与太平公主之间的政治危机使此行不可能实现。③但是运输体系终于有所改进。陕州刺史李杰被任命为水陆转运使，奉命用陆路拉纤来改造三门峡上游的陕州与洛阳之间的漕运。这一工程大见成效，结果它能每年运粮100万石，此数为高宗时期的五倍。714年，李杰重建汴渠和黄河会合地的水闸，从而恢复了从南方到洛阳的直达交通。④尽管有李杰的这些成就，对长安的供应问题依然是严重的，部分地是由于关中和西北的军事编制日益庞大，部分地是由于京畿区继续歉收和缺粮，该地在714年遭到破坏性的飓风的袭击，然后又发生严重的旱灾。
但自然灾害的损失不限于关中。在玄宗朝初年，提供国家大部分岁入的大平原也深受打击。715年，河南河北有大的春涝，然后在夏季又发生蝗灾。716年，东部平原甚至遭受更严重的蝗灾，广大地区的粮食全部损失。716和717年，洛水流域有严重的涝灾。在717年，河南中部的大部分地区被淹，洪水破坏了大片种粮区，并淹没汴渠边的巩县。河南和河北的这些洪水和自然灾害的后果特别严重，因为这两个地区是中国人口最密、生产力最高的区域，政府依赖它们的收入的程度也最大。
717年初，势在必行的事情终于发生，玄宗被迫将朝廷迁往洛阳。与往常一样，此行路途艰难，代价高昂，时间又长；玄宗一行用了24天才抵达洛阳，朝廷留在那里直到718年冬。在以后的20年中玄宗共在洛阳度过9年，朝廷的迁移不下10次，搬动花了很大的代价，并把政务严重打乱。由于规模扩大，管理日趋复杂，这些迁移的费用越来越高，它们必然耗费了国家的大量资源。①救济饥荒
表7 玄宗朝廷的所在政府认真地采取了与饥荒作斗争的措施。
714年阴历九月，一份诏书命在全国扩大从655年起在京师实行的常平仓制。这些粮仓在丰足之年以高于正常市场价格的价格购进粮食，在饥馑之年以低于时价的价格出售储粮；这是一种旨在减轻因价格过份动荡而造成农民困苦的措施。719年，又一份诏书命令在北方诸道以及长江流域和四川的大城市建立这类粮仓。每个州拨给专款，作为资金。
同时，原来的义仓制也被改革。各州通过这些义仓应该保存根据地税征收的储粮。但挪用这些粮食作为一般岁入运往京师的做法已成惯例。716年，这种做法被禁止，储粮只准作救济饥荒之用。
这是一个最重要的发展。到玄宗末期，在义仓储存的粮食储备相当充足，特别在最易发生饥荒的关内、河东、河北、河南诸道更是如此。这些储粮在很大程度上缓和了8世纪30和40年代自然灾害的冲击。①税制
玄宗初期的财政问题并不仅仅是运输征收的粮食和布帛到京师的困难造成的。长期存在的收入不足的局面仍在继续。因不完善的人口登记而使税册漏登大批应该纳税的人这一主要的基本问题，在7世纪90年代变得严重了；这一严重局势只是由于武后并不怎么连贯的重新登记的措施才部分地得到缓和。711年，韩琬重提此事，②但在玄宗执政初期，政府未采取行动，不过在使地方行政更有效率之前，这项工作的确是难以进行的。
几乎与丧失岁入的形式同样重要的是富户的数量庞大，它们的税虽然按规定缴纳，却被指定用于贵族（他们是皇亲国戚的武后、韦后时期授予贵族称号和封地的许多官户）的食实封。这一问题的规模难以用数量表示，但709年韦嗣立的奏疏估计有60余万成年纳税者（占当时总数的8％）被分配给封地的拥有者，这些封地所收的丝税超过太府寺。同年另一种估计列出一个数字：140户贵族享有实封，从54个州取得收入，并选州内最富之户来履行义务。③在河南最富的一些地方，采邑户尤其是一个问题。确定为采邑户被普遍认为比应征入伍更加糟糕，因为在饥馑之年可能得到的减免纳税的待遇，采邑户常常被故意地取消。在有些地区，这造成了严重的不公平和促使许多被确定的户出逃，从而加剧了未登记的人口的问题。①玄宗对此不能立刻有所作为，因为实封与贵族称号一起是世袭的，不能一笔勾销。然而他确实放弃了不分青红皂白滥封贵族的做法，并把实封减到最低限度，其户数常常只是象征性的，远远低于律令的规定数。但这一制度依然有效；玄宗本人就多子多女，共有59个子女，每人必须被给予贵族称号、管理王府的机构和一份封地，这样就给帝国财政平添了沉重的负担。
玄宗在即位初年也极力公开表示他在杜绝铺张和不必要的开支。714年阴历七月他颁布了严厉的节约法令，内容是禁止织锦，禁止穿刺绣之衣和戴珠玉饰品。甚至此诏对后妃也不例外，为皇宫制造物品的织锦坊被关闭。同月稍晚，为了平息关于玄宗正在为后宫选美的谣言，他把大批闲着的宫女遣送回家。②这时开始开征的一种税收的辅助形式是盐。710年和713年，专使被任命去管理山西东南部的盐池。但这种形式纯属地方的权宜措施。③货币
自7世纪以来的一个重大问题是官铸的钱奇缺。约从679年起，政府已削减了铸钱，在武后在位的整个时期，华中和华南出现了大规模的地方性私铸，其中甚至还牵涉一个未来的宰相。682年，规定私铸钱币者要处以死刑，但收效甚微；从701至704年，政府被迫准许公开使用优质的私铸钱，以满足商业的最低需要。705年，规定没收犯禁者的财产以代替死刑。713年，一位大臣抱怨京师流通的钱质量低劣，以致不宜在其他地方使用。但货币的需要量增长得太猛，远远超过了官钱的供应量，所以政府被迫准许私铸钱流通，以免贸易呆滞。
随着宋璟在治政上得势，政府在717年终于企图处理这一问题，并实行以前关于私铸的严格禁令。死刑被恢复，718年的一份诏书重申了禁令，御史萧隐之被派往淮河流域和黄河流域这两个私铸最盛行的中心，企图收集和销毁非法的钱币。但禁令和萧的使命都归于失败，结果导致物价大波动、商业暂时停滞、民众不满和宋璟垮台。最后，政府不得不放松禁令。问题依然没有解决。①反佛教措施
在韦后去世之时，佛教已长期从国家和贵族那里得到无比的庇护，其权势和财富已经盛极一时。公元711年辛替否上奏睿宗，请他注意佛教寺院聚积的大量财富以及富人通过充任僧人或沙弥逃避纳税和其他义务的方法。睿宗与他的姐妹一样，是虔诚的道教信徒，已把道教置于佛教之上，②并且不断深受道士的影响。他下令调查佛教寺院拥有的土地和水磨，并命令凡是非法取得的土地一律由国家没收。③712年，他又下令拆除那些未得官方认可的寺院。④玄宗登基后，在姚崇的鼓动下也迅速采取反佛教的行动，姚崇以前在河北任职时，曾以反对佛教寺院闻名。⑤713年的诏书禁止豪门大户建造私人寺庙或“功德院”，因为这些已经成了逃避纳税和各种形式的徭役的手段。①714年阴历五月，在姚崇提请玄宗注意为了同样目的公然不正当地滥用遁入空门这种现象后，对佛僧的大规模调查开始了，结果使三万余名僧尼还俗。次月，政府明令禁止建造新寺院，同时严格控制对现存庙宇的翻新。②玄宗不但打击佛教界的物质基础，而且试图把佛僧的活动限在庙内和禁止他们公开讲经，后一个措施可能与这一世纪初期几份诏书中公开宣布镇压的各种宗教叛乱者的集团有关。③他还企图使用由来已久的方法，要佛僧孝顺其父母，换句话说，就是要承认他们自己没有完全脱离正常的社会关系和摆脱对当局的义务。在这方面，他并没有比他的前人取得更大的成就。④他的其他反佛教措施的成就是难以估计的。玄宗肯定仍不满足，因为在8世纪20年代他又推行了新的措施，这将在以后论述。
710至720年的军事改组
玄宗时代中国对外关系中的重大事件在下面将予充分论述，这里只需提供详细的材料来说明防务政策发生变化的背景。在睿宗执政之初，唐朝在边境面临几个很突出的问题。
在极西部，武后在692年决定维持对塔里木盆地诸国和对准噶尔的牢固控制。这使中国人负担了相当沉重的军事义务。在塔里木盆地，以龟兹为大本营的安西四镇提供了一支分驻于重要城市的“保护性”力量，但这些城市仍保留着土著统治者。这些部队防卫这一地区，使之免受南方的吐蕃以及西突厥、特别是北方突厥的强大的部落联盟突骑施的压力，同时也为了对付阿拉伯人从西面侵入河中地区所构成的潜在威胁。在这里驻军的主要目的是控制经塔里木通往中亚、克什米尔和北印度的商路和经近代阿富汗通往伊朗的商路。
更往北，中国的军队和分遣队分驻在沿天山北侧经伊犁河谷和费尔干纳通往中亚的路线上。哈密和吐鲁番绿洲还驻有中国的守军，那些地方在太宗时期被征服，并正式归中国文官治理。在这些地区有一定数量的中国定居者（其中许多是强制迁来的罪犯和家庭），但绝大部分人口仍是非中国人。这一在今乌鲁木齐附近、以北庭都护府为中心的地区必须加以守卫，以防西面的突骑施、北面的黠戛斯和东北的突厥的侵犯。
8世纪初期驻在西面的守军总数约为五万人，这意味着中国人必须不惜一切代价牢牢地控制经甘肃西北绿洲这条供应他们的路线。在这里，唐朝面临的最强大和最咄咄逼人的敌人是吐蕃人。在7世纪后半期，吐蕃国已经征服和逐渐并吞了在今青海省的原吐谷浑领地。从这一富饶的放牧区，吐蕃人能直接对甘肃西部的敦煌直至四川这一弧形的中国边界施加压力。为了对付这一威胁，中国人自7世纪70年代起逐渐设立永久性的卫戍部队和分遣队，它们以军垦为后援，使部队在这一交通困难的地区至少能部分自给。直接的吐蕃侵略在700至702年的一次惨败后结束，此后发生的内乱和吐蕃幼王的登基暂时迫使吐蕃人把精力集中在内部事务方面。从707至710年与中国人的长期和谈，在睿宗即位前不久以和