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在与各藩镇和节度使个别打交道时，以及由于这一制度能使他亲自掌握与节度使的关系，德宗无疑喜欢这一制度给他的灵活性。但监军使的效力是与君主的威望成正比的，而如上所述，在德宗朝的整个后期，他的威望正江河日下。此外，监军使对那些不受朝廷控制的藩镇几乎是无能为力的。
德宗以这些方式表现了他几乎是唯一的关心，这就是要加强皇帝的直接权力。他的行为也许只反映了他有限度的雄心，或者也许他真想干一番事业，以便打下基础，让他的继承人全面恢复中央的权威。事实上，后来由于淮西的挑衅而迫使他在798年对一个藩镇发起的唯一的一次攻势却以失败告终，这次军事行动对未来的皇帝权力来说是一个不祥之兆。此外，他立其残废儿子——未来的顺宗——为太子实属愚蠢之举。可是，当恢复中央权力的奠基人宪宗在805年登上皇位时，宪宗的的确确发现，他采取强有力的政策所需要的制度手段以及财政、军事资源基本上已经具备，这应归功于德宗不事声张和坚持不懈的努力。
① 关于这一改革的主要特征，见崔瑞德：《唐代的财政管理》，第39页以后及它所列的参考材料。
① 特别见他的《两税法的基本四原则》，载《法制史研究》，11（1961年），第40—77页。
① 叛乱本身及逐步导致叛乱的原因，见崔瑞德的论述：《皇帝的顾问和朝臣陆贽（754—805年）》，载芮沃寿、崔瑞德合编：《儒家人物》（斯坦福，1962年），第91—103页；彼得森的《帝国的分离部分》第3章有很详细的论述。
① 《旧唐书》，卷141第3843页。
① 见浦立本：《公元755—805年唐代文化界生活中的新儒家与新法家》，载芮沃寿编：《儒家信仰》（斯坦德，1960年），第102—104页。
① 见崔瑞德：《皇帝的顾问和朝臣陆贽》，第96—101页。
① 王寿南：《唐代藩镇与中央关系之研究》，第206—207页。
① 见《册府元龟》，卷486第19页；《唐会要》，卷84第1553—1554页；本书地图16。
① 见本书第502页注①所列的参考材料。
① 唐长孺：《唐书兵志笺证》（北京，1957年），第94—95页；关于全面的论述，见小畑龙雄：《神策军的发展》，载《田村博士颂寿东洋史论丛》（京都，1968年），第105—220页。
② 崔瑞德：《皇帝的顾问和朝臣陆贽》，第116—118页；奏议全部译文见S。巴拉兹：《唐代经济文集》，载《柏林东方语言学通报》，36（1933年），第168—206页。
① 主要见矢野主税：《唐代监军使制之确立》，载《西日本史学》，14（1953年），第16—32页；《唐末监军使制》，载《社会科学论丛》，7（1957年），第17—25页。
九世纪之初的藩镇
到9世纪初，新的藩镇已经存在了约40年，并且已成为唐代地理上的长期特征，虽然个别藩镇的地盘发生了变化。①李吉甫在写于814年的《元和郡县图志》中认为它们是活生生的事实，也是他编排材料的主要行政单位。在这一时期它们已发展了自己的制度结构和行政方式，所以我们必须对它们作出比较充分的阐述。这种阐述将集中在长江以北的藩镇，因为我们可以在那里发现新制度的最发达的形式。在南方，藩镇的行政机构力量较弱，更听命于朝廷。
军队依然是藩镇的核心。②由于它对藩镇的安全是必不可少的，所以通常占用了当地岁入的大部分。它的存在不但是任命该地区节度使的首要理由，而且在节度使与辖地内外的关系中给他提供了直接和具体的支持。军队的主要集结地在镇治之州，驻防部队称牙军。牙军能够镇压境内的任何反对力量，一般地说是藩镇唯一具有强大打击力量的军队。它的核心是亲卫军精英集团，负责节度使的安全，同时无疑地也被用作保卫节度使驻节之地的总的安全力量。在更好战和独立的节度使麾下，这种军队通常称牙内军，常常由以下几种有特殊地位的士兵组成：从节度使私囊出资维持的“私人”士兵；名义上的养子，为节度使效劳并随他从一地调到另一地的“侍从”。由于精英侍卫都是节度使的贴身保镖，他们在地方的政治中常起关键性的作用，同时我们可以发现他们的将领篡权的事件（未遂的和成功的）不乏其例。藩镇的其余军队则驻守在州县的治地和其他战略要地。①它们被恰当地称为“外镇”。它们的部署取决于不同的情况：本镇的地方防务（特别在自治的和边境的藩镇）；境内的安全；对资源和收入的控制（如对商业中心和盐池）。这些外镇军的规模差别很大，从数百人至数千人，但这种大编制的军队是很少有的。
上述这些部队的大部分（如果不是全部的话）是正规军，他们的全部生涯都在行伍中度过。但有充分材料说明，地方的民兵（团练）也在藩镇军队中被广泛使用，所占比率可能比我们想象的要大得多。使用团练有明显的优点：费用低；虽然他们不经常武装，但在境内能很快地被动员起来。虽然他们没有受过在境外作战的充分训练，但在保卫其家乡时可以指望他们英勇战斗。事实上从这一时期藩镇军的战斗记录来看，团练所占的比率似乎是很大的；这些军队在境外作战的无能是有名的，但在守卫自己的领土时却打得很顽强。
军队对藩镇的长期发展在两个方面有重要影响。第一，军队部分地使藩镇的行政越来越表现出地方色彩。如前所述，一旦军队驻扎在特定的地区，其兵将的利害关系必然会与所在地区混为一体，而且越到后来越强化。最后，他们基本上代表了当地的利益，这一事实往往使他们与外面派来的节度使发生不和。第二，这个方面部分地减轻了第一个方面的影响。在大部分藩镇，军人成了世袭的职业，这倒不是因为它能使军人取得很高的地位，而是他们有希望取得丰厚的物质报酬。军队可以要求高报酬和高待遇，他们也往往是这样要求的。因此到后来，军人，主要是牙军，成了一种新的低级特权精英。这当然使他们极力反对任何现状的改变，不管他们忠于皇帝还是忠于节度使，情况都是一样。（在9世纪，魏博军和武宁军在这方面更是臭名昭著。）此外，他们的要求必须由当地的纳税者来满足，所以他们把自己作为一个特殊利益集团而置身于人民之外。从这些情况就可以清楚地看出，为什么有的节度使专门扩充亲兵队伍，并且在调任时把他们随身带走。
我们可以回忆一下，前面提到了州的制度原样未动，而在它上面加上了藩镇这一组织，由于州至少在理论上从未被明确地规定应附属于藩镇，结果就有出现两种平行机构的危险，而且也的确多次出现了这种危险。根据律令，这两种机构几乎独立行使职权。在这种情况下，节度使限于在一个地区内维持治安，对刺史和县令只行使监督的职能，刺史和县令则继续履行他们既定的地方职权。但实际上，由于节度使除了拥有兵权外，通常享有名义上的高官阶、威望大、与朝廷关系密切的优越条件，所以一般能把自己的决定强加给刺史。此外，由于他还负责朝廷和州县之间的通讯联络工作，他在下达朝廷的指令时使他能借此夹杂自己的命令。他有权考核自己治下官员的政绩，这显然又助长了这些官员个人听命于他。最后，州支持藩镇的机构和军队的义务使它在财政上依附于藩镇。由于藩镇一般负责接受和处理地方岁入中本镇和中央政府的收入部分，州的财政依附关系几乎是完全彻底的。
对自己的行政人员（使府）和军官，节度使实际上拥有任命全权。这意味着这类人员取得官职的途径不同于和独立于中央吏部任用的人员。各镇和吏部吸收人员的来源在很大程度上是重叠的。但是，吏部重视出身，有相当明确的界限，即靠贵族门第、荫庇、科举中式或从胥吏工作提升而取得当官资格，而在各镇任职的人员来源的界限则远为不清和多样化。这类人包括未中举或者虽中举但未得到职事官的文人（韩愈就是其中突出的一例）、转搞行政专业的军人和社会出身低贱但有一定程度的文才足以胜任一般行政工作的人。事实上，在这些藩镇当局下的晋升在王朝后半期成为社会人才流动的最重要的途径，因为这时许多以前没有当官机会的人能取得官员的地位而升入各级行政机构之中。这样，在地方上，州县组织和藩镇的行政组织这两类平行机构不但在它们基本的政治和行政归属方面，而且在总的社会成分方面都有明显的不同。当然，如果节度使在州县职位上安插了自己任命的人，这种不同就趋于消失。根据中央政府的观点，那些通过藩镇非正式任用而进入仕途的人不全是正式官员，按理说依然是属于“流外”官。结果，它对他们的提升和任期作了种种限制，并试图在他们和有正式资格的官员之间保持一条严格的界线。实际上除了武官外，他们中没有人获准在中央政府任职。可是正如中央政府中的正式官员白居易指出的那样，与正式的地方官员相比，在藩镇机构中任职的官员人数更多，待遇更高，由此可以想象地方当局掌握的财政资源有多少了。①因此，在朝廷基本控制的藩镇中，节度使享有对自己藩镇的指挥系统的直接权威，并能对其所属的州县官员施加强烈的影响。在本文讨论的时期内，大部分节度使能比较自由地行动，特别是那些多年在一个职位上留任的人更是如此。不过其中的大部分人根据他们的意愿，或是在自己的地盘中巩固和扩大个人权势，如剑南西川的韦皋，或是大发其财，如曾在几个镇任职而变成巨富的王锷。从这些例子或其他例子可以看出，这不一定在节度使和朝廷之间造成对抗的关系。
但如前面所述，一个官员一旦在一个相当大的、或是富饶的、或是地处战略要冲的藩镇牢固地树立了领导的地位，他的行为就变得比较反复无常了。甚至在正常的情况下，由于藩镇和州的职权范围没有被适当地划分，中央和镇当局一直明争暗夺地力图对州进行控制，这样，中央和藩镇之间就存在着一种明显的紧张关系。直到9世纪初期，除了德宗登基的最初几年，紧张关系的加剧主要是藩镇当局的行动所造成。但从805至820年，由于中央采取了重新集权的新的有力行动，它加剧了这种紧张关系。
在自治的镇，问题的表现形式完全不同，因为在这些地方权力的体系已经合而为一。与藩镇的武官和幕僚一样，刺史和县令都是由节度使任命的，他们取得负责的职位正是因为他们是他的坚定的追随者。可以这么说，在这些藩镇，朝廷不能通过他们的刺史插手藩镇的内部事务，因此只能通过节度使及其官署。但是如果节度使在这些镇内的控制更加臻于完善，那么控制问题又比其他独立程度较小的藩镇要严重得多。权力赤裸裸地以武力为基础，节度使单独地负责，由他有效地任用人员。由于他将自己的地盘置于朝廷的控制之外，如果他的政体失败，就不能指望得到朝廷的支持。他们所受的惩处或是遇刺，或是被驱赶下台。结果这些藩镇的节度使采用了一种精心设想的控制体系，812年李绛给皇帝的一份奏议对此部分地作了阐述。“臣窃观两河藩镇之跋扈者，皆分兵以隶诸将，不使专在一人，恐其权任太重，乘间而谋己故也。诸将势均力敌，莫能相制，欲广相连结，则众心不同，其谋必泄；欲独起为变，则兵少力微，势必不成。加以购赏既重，刑诛又峻，是以诸将互相顾忌，莫敢先发，跋扈者持此以为长策。”①此外，这些节度使还采用人质制以防止变节或叛乱，同时深深地依靠家属，因为可以放心地让他们担任关键的职务。提升的诺言和赏赐的不时颁发也能积极地鼓励忠诚。这类行动也能在朝廷控制的藩镇中见到。但它们与朝廷的关系是，节度使严格地要向朝廷述职，而在困难时也保证能得到朝廷的支持，所以在朝廷控制的藩镇中，这种关系与其他的藩镇有本质的不同。
在财政方面，两类藩镇之间也有明显的区别。这种区别与其说表现在特定的财源方面（因为岁入基础不论政治秩序如何变动，基本上保持不变），不如说在它的处理方面。两类材料都很少，但朝廷控制的藩镇的财源的处理显然要复杂得多。自治的藩镇不论它们是否名义上上报朝廷，它们只是单纯地征税并截留归己。中央政府从它们那里收到的唯一收入就是“贡”品，如果进贡，也是不定期的，时间和数量都取决于节度使。有些忠于朝廷的藩镇的情况也基本如此，如剑南西川的韦皋就享有完全的财政自主权，不过这可能是合理的，因为那里亟需防