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主权，不过这可能是合理的，因为那里亟需防止南诏和吐蕃对四川的入侵。但大部分藩镇事实上仍然需要向中央当局上报。
藩镇当局应收的岁入为所辖各州所交的“送使”部分，另外还有镇所在州的全部收入。如果节度使及其僚属想超过这些法定的限额，他们必须谨慎从事。一个额外增加岁入的常用办法是另立户籍而不向中央政府上报，它们的税赋专作本镇的收入。另一种做法为“应避”，也称“应庇”。地方上的富户通常将其土地名义上交给有官员地位的可以免税的个人，另外付以钱财作为他们土地得到免税的报酬。
征税权给个人创造了很大的获益可能性。有些其他权力分属于藩镇的各级官员，但这些财权只操在节度使一人手中，因为他是境内最高级的财政官员，只有他有权征税。他把持的与朝廷联系的权利是非常重要的，因为只有他及其心腹助手才能决定哪些课税已得到中央的认可，哪些则没有。非法的附加税（有不同的名称，如配率、加配、加征）之采用有两种方法：第一种，在规定征课的基础上简单地增加税率；第二种，不管是否打算作为正式的税，以巧立的新名目开征。两税法的推行旨在结束当时存在的这些名目繁多的特殊课税，但中央权力的衰落使这一希望变成了泡影。
藩镇的官员还利用8世纪后期和9世纪商业发展的机会自行在境内设关卡税，它与19世纪推行的厘金税很相似。地处交通要道的藩镇则机会更多。例如，宣武和武宁肆无忌惮地利用它们位于汴渠的地位。长期任宣武节度使的韩弘到819年退隐时积聚的财富达数百万（以钱、丝帛、粮食和珍贵物品计）。①藩镇当局还明目张胆地自己经营商业，尽管这类活动有明文禁止。最后节度使及其下属有时干脆从百姓那里攫取钱财，虽然一般都有具体的借口。文献记载中最清楚的例子是9世纪初年剑南东川的节度使严砺的事例。严砺以约88户的家属成员与叛乱者勾结为理由，查抄了122起地产和住房（内有各种财产），而完全无视皇帝已对所有这类个人的宽恕。②但这种行径不能反复使用，所以很可能只是罕见的。
最难从文献中了解的藩镇的行政特征是藩镇当局与当地人民的确切的关系，以及在它们的辖区得到多少人民的支持。新的藩镇机构和人员无疑会被接受为正常的行政秩序的组成部分。前面我们已经指出，在军队方面，大部分行政的和军事的中、低级分支机构一定由本地人充任员工，与地方利益有密切关系。但这种情况——再加上其他因素——是否会产生地区情绪煽动起来的要求割据一方的压力？我们对此只能推测。我们从廷议的政策中的确知道，自治藩镇的民众紧跟当地领袖的情况曾被认真地考虑过。①尽管上层有斗争，但由于藩镇领导集团的组成有高度的延续性，这种情况助长了牢固的地方纽带的发展。自治藩镇的节度使对朝廷不负有任何物质义务，这可能使他们能够比其他忠于王朝的藩镇对一般的纳税人采取更加有利的税收政策。
这种民间的支持在一个藩镇内需经过一段时期才能发展起来，所以不能解释为自治政体出现的首要原因。类似的可能性在帝国的许多其他地方也存在，那里也有许多产生高度割据的办法，但实际上出现的自治程度则没有那么高。事实上，割据称雄的局面之所以没有普遍出现，在很大程度上一定是由于全国的精英继续把自己与他们所知道的既存体制——唐皇室主持的朝廷——视为一体。这种一致性不但是物质上的，而且也是文化和道德上的。对王朝的这种依附性也可能普遍存在于平民的情绪之中，其程度比人们所了解的更为强烈。
① 它们通常（但不是普遍地）以旧的名称“道”相称。
② 关于军事结构最精辟的分析，见堀敏一：《藩镇亲卫军的权力构造》，载《东洋文化研究所纪要》，20（1960年），第75—149页。
① 关于这方面最充分的论述，见日野开三郎：《唐代藩镇的跋扈与镇将》，载《东洋学报》，26（1939年），第503—539页和27（1939—1940年），第1—62、153—212、311—350诸页。
① 陈寅恪：《从唐诗中看官员的俸禄》，载孙任以都和J·德·弗朗西斯合编：《中国社会史》（华盛顿， 1956年），第192—195页。
① 《资治通鉴》，卷238第7692—7693页。
① 《旧唐书》，卷156第4135页；《新唐书》，卷158第4945页。
② 彼得森：《元稹在四川巡视时对贪污腐化的揭露》，载《大亚细亚》，18（1973年），特别是第43—45页。
① 《资治通鉴》，卷237第7659页；卷238第7664页；《全唐文》，卷646第2—6页。
宪宗（805—820年在位）与藩镇问题
从安禄山之乱以后到宪宗在805年登基的年代中，藩镇的结构没有发生基本的变化，尽管其间发生了几件大事。同样，由于宪宗的改革，经过变动过的藩镇结构几乎原封不动地维持到9世纪第三个25年唐朝崩溃时为止。于是，他的统治在755年以后中央和藩镇之间的关系方面突出地成了第二个形成时期。①在身患重病的顺宗退位后不久，他的儿子宪宗于805年5月登基。事实证明，宪宗是一位重实干的坚强的君主，他抓住时机采取了干预的政策。但在一开始情况似乎并不显得对他有利。在顺宗时期出现的不和以后，朝廷尚需恢复和谐关系，而地方政府广泛的行动回旋余地已成为全帝国被人接受的准则。宪宗对迅速恢复中央权力的可能性不抱幻想，所以行动很谨慎，只是设法见机行事，而不是强制推行自己作主的全面计划。
可是宪宗顽强地坚持他的基本目标，即恢复对搞自治的藩镇的控制，并要使所有藩镇当局完全听命于中央的指令。他几乎不可能希望深入进行下去：对各藩镇高级当局的需要，排除了恢复安禄山之乱前那种中央集权的可能，而且它们的军事编制既庞大，又根深蒂固，以致不容许作任何重大的军事复员。宪宗的又一个特点是，他没有从纯军事角度去看待藩镇的问题。他认识到，要削弱诸镇独立行动的能力，同样需要作出制度的改变。的确，他的改革旨在增强中央的权力而不是改善人民的生活。但直到9世纪的最后25年，除了河北几部分外，这些制度改革使中央政府得以在全帝国重新树立决定性的制度，从而进入了一个相对和平的时期。
新帝一登基就发现自己在关键的剑南（四川）边区面临着重大的政治危机，因为那里正遇到强大的吐蕃王国和南诏王国的威胁。自安禄山之乱后这一区域已一分为二，较强大的剑南西川此时已经发展了相对独立的传统。叛乱后的15年中，崔宁一直任节度使，此人在一次与朝廷支持的对手进行的内战中篡夺了权力，但他以后基本上保持对唐朝的忠诚。自8世纪8O年代初期的内战以后，朝廷在784年任命一个可靠的官僚韦皋为节度使，他出色地在境内保持了控制，同时抗击了外来的进攻。但是，由于他终身留任此职，他具有无可比拟的机会使自己所治的藩镇成为一个高度自治的地区，以致与东北诸节度使毫无二致。主要的区别是他一直坚定地忠于皇帝，并贡献巨额财富以表示他的忠心（即使是作为贡礼而不是作为正式的税收而贡献）。
在任21年后，韦皋在805年夏死去，他的部将刘辟夺得了对该镇的控制权，然后立即开始向朝廷施加压力，要求正式批准他为节度使。皇帝最初采取强硬的姿态，但当看到刘辟准备动武时就改变了态度。但宰相杜黄裳呼吁要坚定，劝宪宗不能再妥协，他说：“德宗自艰难之后，事多姑息。贞元中，每帅守物故，必先命中使侦伺其军动息，其副贰大将中有物望者，必厚赂近臣以求见用，帝必随其称美而命之，以是因循，方镇罕有特命帅守者。陛下宜熟思贞元故事，稍以法度整肃诸侯，则天下何忧不治！”①直到次年（806年）春，对刘辟的讨伐才得以进行。但那时，刘辟虽然因占领了邻近的剑南东川而在开始时取得一定的优势，但战斗继续进行。到秋季，刘辟被击溃。这是25年中中央军队在地方第一次取得的重大胜利。这一次讨伐的特点是，藩镇本身未负叛乱之责。除了其领土稍有缩小外，官方对该地区没有进行制裁（虽然剑南东西两川被它们的新节度使残暴地掠夺一通）。
在这一年的早些时候，宪宗已迅速地处理了西北夏绥军的一个篡权者，所以宪宗的新政体这时已经历了它的第一次军事考验，地位大有改善。可是当东北的第一个节度使要求正式批准他的地位时，它仍不得不进行妥协。806年，平卢节度使死去，其异母兄弟李师道控制了该地区，并要求朝廷授予相应的委任状以取得正式的任命。宪宗很不愿意照办，甚至在西南仍在进行战斗时考虑开辟第二战线。但主张谨慎行事的意见占了上风，从而促使朝廷同意妥协；作为交换条件，李师道同意朝廷对其下属的任命，遵守朝廷的指令，并定期上缴税额。没有迹象表明他后来实现了这样的任何诺言；但宪宗至少奠定了对自治藩镇节度使采取强硬路线的基础，并且树立了通过谈判而不是全盘接受他们提出的要求的先例。虽然他最初的一些步骤几乎没有改变政治局势，但它们确实改变了中央—地方关系的整个气氛。那些以前越来越藐视皇帝和朝廷的节度使们，此时更认识到他们的义务，并开始定期来朝觐了。
其中有一人拒绝照办，他就是799年以来任浙西观察使的皇室远亲李锜。李锜不但是一个富饶而重要的藩镇的领袖，而且到805年为止，他还兼任盐铁使，这一职务能使他取得大量额外收入，而他也毫不犹豫地把收入用于私人目的。但他的军事抱负甚至可能更使宪宗的朝廷不安。他从顺宗得到节度使和观察使的任命，并且已经大力扩充地方军队，其数量大大超过一般治安的需要。在中国最重要的提供岁入的地区，这种情况简直是不能容忍的。鉴于他过去在财政上明目张胆的不法行为，他担心自己的安全，所以拒绝应召上朝。最后，在807年后期，皇帝下令强制将他撤职。邻近诸镇的军队几乎刚处于动员阶段。李锜自己的将领就翻脸把他杀死，从而结束了这场危机。浙西没有可据以防御的边境，所以那里的孤立的叛乱者的军事前景从一开始就不美妙，从这一意义说，其结果并不算是皇帝的伟大军事胜利。但它是一次重大的政治胜利，证明他具有不惜采取一切手段以迫使不听命的藩镇就范的决心。
可是，要想真正恢复中央的权力，这类零碎的政治胜利却不能触动地方割据的根源。为了打击这些根源，制度的变化是不可缺少的。宰相裴垍提出并在809年颁布的重要的财政新立法的基本目的之一就是基于这种必要性。另一个目的是必须限制严重的通货紧缺现象，它自8世纪80年代中叶以来一直在折磨着国家，此时已预示将有一场重大的社会危机。虽然中央政府主要关心通货紧缺对纳税农民的影响，但它也对藩镇当局利用通货紧缺谋利之事很敏感。780年两税法改革过早地用现钱计税，而货币的供应又一直不足，结果用现钱计算的税只能用实物支付，但折换率却由地方规定。通过使用这种擅自作出的折换率，那些不受中央控制的官员乘机大发其财。这是809年措施致力于解决的问题之一。京师规定的折换率从此在全国实行，各地严禁擅自增加折换率。此外，为了解决现钱短缺的问题，以实物纳税的百分比提高了。新措施的这一部分主要致力于解决经济问题，但是，其中也有重要的政治含义，因为此举剥夺了藩镇官员非法收入的重要财源。
它在政治上更明显的意义在于，有一部分立法要求重新分配地方的税收。前面已谈过直到此时已实行的岁入分配办法。县一级单位征税并上解给州以后，税收分成三部分，一部分留给所在州使用，另一部分上解给藩镇当局，第三部分则给中央政府。虽然这一制度是作为供应各级行政机关的需求的办法而制定的，但如上所述，它造成了严重的财政不平衡，并造成了州依附于藩镇的倾向。809年的措施设法全面改变这种情况。第一，各镇从此在其治所所在州取得一切必要的收入。只有在收入不足的情况下它们才能向所辖的州另外提取收入。为了弥补收入的减少，镇所在的州免除对中央政府上缴任何税收。第二，除了本地必要的开支或藩镇获准开征的特殊征收外，所有的州必须将一切岁入解缴中央国库。这个措施的目的是一清二楚的：旨在削弱藩镇与其所属州之间的联系和在财政上把藩镇降低到不过是一个有特权的州的地位。实际上，这个措施又把三层