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弱藩镇与其所属州之间的联系和在财政上把藩镇降低到不过是一个有特权的州的地位。实际上，这个措施又把三层制（镇—州—县）转成二层制（镇/州—县）。从它改组全国各镇财政关系和削弱地方割据的财政基础的企图看，809年的改革在政治意图方面可能比755年以后整个唐代历史中颁发的其他任何财政立法都走得更远。
可是，如果夸大地认为这一措施已得到直接和广泛的应用，那也是毫无根据的，特别是从下面谈到的以后的军事对抗中可以看出。显然，在许多情况下各州继续直接向藩镇贡献；但以后的朝廷的诏令也表明中央政府决心贯彻和保持新政策。另外，对这一措施的确切的影响也意见纷纭：有的人认为其结果是直接的，它使中央的岁入相对说来迅速增加；另一些人则认为它之迅速推行，恰恰是因为在一开始它没有严重地减少藩镇的岁入，只是从长期看，由于藩镇的财政独立性受到新的遏制才受到影响。总之，分歧取决于把着重点放在对中央政府的积极影响方面，还是放在对藩镇的消极的影响方面。①无论如何，可以预料，任何立法如果对大批执行它的官员有潜在的不利影响，那么中央政府只有继续坚持贯彻和继续表明它有支持其法令的办法，这些法令才能有效地变成法律。自安禄山之乱以后，只有宪宗之治才开始做到这一点，在他统治时期的发展有力地说明，改革是有成效的。
同时，宪宗一点也没有放松他对个别藩镇重建直接控制权的努力，这个过程不可避免地造成与东北强大的藩镇的冲突。809年初期成德节度使死去，他的年轻和能干的儿子王承宗要求接任。皇帝发现这正是在这个区域重树皇权的大好时机，于是拒不批准权力的转移，这对河北根深蒂固的惯例来说显然是一个有敌意的反应。此举又在朝廷触发了一场持久的争论，它之所以特别引起兴趣，是因为它显示了京师是如何看待这些藩镇的。不论在这时还是在以后，宪宗表现了极大的决心，坚决要成为全中国名副其实的皇帝。随着他初期的成功，他当然充满了信心，但在他行使权力的决心后面还不止是专制君主的好大喜功，他在这方面的立场得到了朝臣们很大的支持。在他的眼中，帝国，至少作为一个健全的政体，不能无限期地让这些自治割据势力继续存在下去，因为它们威胁着既存体制和成为抵制中央政府的榜样。同样重要的是，他相信通过适当的军事和外交措施，很可能恢复对这些藩镇的控制。因此，进一步的妥协只能妨碍最终目的。
但也有人对这条拟定的路线提出强烈的反对意见，其中当时的翰林学士李绛的意见似乎最为言之有理。李绛警告说，强有力的历史因素和地缘政治学因素阻碍了中央想收复成德的任何企图（言外之意，对东北诸藩镇也是如此）。首先，自安禄山之乱以后，成德已享受了几十年的自治，这已把当地民众与成德的领导集团结合在一起，并使后者取得了实际上的合法性。任何改变这种事态现状的企图势必激起该地的有广泛基础的反抗。其次，成德不像刘辟统治下的剑南西川和李锜统治下的浙西，周围实际上是性质相似的藩镇，它们之间尽管偶尔有对抗，但利害关系总的说是一致的。这使它们成了朝廷的不可靠的同盟，即使在它们表面上参与对成德的武力行动时也是如此。总之，成德不可能被孤立和击败。最后，李绛指出，国家的财政状况不佳，难以采取这样的行动，因为当时淮河和长江诸地洪水为灾。①皇帝最后的确接受了一项妥协的解决办法，承认王承宗为成德的领导，但要王承宗同意对朝廷履行正常的行政义务，并放弃它前不久取得的德州和棣州。显然王承宗是装模作样地接受这些条件的，因为他不久立刻用武力保留了这两个州。这就给皇帝以军事干涉的机会——他确实也没有其他的真正选择了。809年秋末，包括除魏博以外的许多地方的大军以及神策军奉命开赴战场，对成德全面进攻。按理说，成德应该被摧毁。但从一开始就出现了协调各路兵马的严重问题，各个将领证明都不愿意争先动用自己的军队。另一方面，成德则不存在指挥的问题，它的精锐部队在为守卫自己的家乡而战。最后，中央财政的枯竭成了决定性的因素；在810年年中，宪宗看清了他的军队的半心半意的行动，在不到一年后取消了讨伐。王承宗仍保留他的两个州，但同意遵守原来协议中的其他条件，以报答朝廷对他的正式任命。但对宪宗来说，这只是一个保全面子的解决办法。并没有导致当时存在的关系的真正改变。
这样，随着在东北重新树立中央权力的又一个企图的失败，宪宗遭受了第一次挫折。这次挫折有进一步的影响。在冲突中，朝廷不得不直截了当地同意淮西和幽州的领导的更替，幽州在河北之役中或多或少地是一个积极的同盟。一些最强大的自治的藩镇除了被迫对成德采取行动外，依然没有受到任何严重的影响。但以后事态的发展表明，政府没有蒙受不可弥补的损失，它的威信仍很高。例如，张茂昭在19年前已世袭了地方虽小但地处战略要冲的义武的节度使之职，但他自动放弃了对那里的指挥权，这即是明证。虽然那里在后来偶尔发生动乱，但自治藩镇就这样永久地少了一个。
809至810年的冲突在另一方面，即对国家的财政，也有重大的影响，大规模的动员似乎已迅速地耗尽了中央的储备，因此，特别是鉴于战地军队战绩不佳，继续征战已经行不通了。这类军事行动代价高昂的原因已经变得很清楚：中央政府不能对参战的各镇军队进行直接的控制；不同的利害关系支配着各镇领导的行为。在这些情况下，中央政府不得不对为进攻目的动员起来的军队采用一种很无效的供应体制，这就使得中央的资源非常紧张。很简单，这种直接的津贴称“出界粮”，它按人头以固定的数额付给这类军队。各镇军队一般从它们的领地内取得给养（西北的军队除外），但它们的军队一旦开拔出境，就有资格取得中央的津贴。从安禄山之乱后，这一制度从一开始就遭到批评，因为它本身实际上是浪费，而且没有道理。据说，地方将领毫不犹豫地派遣其军队至自己所辖的境外，然后以种种借口按兵不动。由于他们已取得财政支持的资格，就感到认真战斗不一定符合他们的利益。但也没有取代这种资助方式的好办法。809至810年在与成德的冲突中，宪宗为一场国内的大讨伐付出了高得难以忍受的代价，而在战场上的所得甚至远远抵不上支出。他不但被迫中断了讨伐，而且实施809年财政改革的企图也受到了不利的影响。此外，朝廷要经过几年才能把枯竭的国库恢复到再想进行重大军事行动的程度。的确，810到814年这四年是他整个统治的最长的安定时期。
具有讽刺意义的是，一个关键的藩镇内部的不和，使宪宗开始取得分裂河北集团的机会。812年年中魏博节度使的死亡留下的接任者只是一个儿童，他的助手和随从立刻与大部分守军离心离德。当时朝廷只要故意拖延对接任者的承认，给他造成一种前途未卜的形势，就能引起一场废黜他的兵变。值得注意的是，这些藩镇虽然在内部施政方面享有充分的自治，它们仍迫切需要得到承认并与朝廷建立正式关系。领导集团未能得到承认的情况被认为是不正常的，因此常常产生严重的后果。魏博的哗变者立刻拥立一个得众望的将领田兴（田弘正）为节度使；田兴非常清楚局势的不稳定，于是与朝廷进行谈判。驻军同意他与朝廷的关系正常化，于是田兴提出让魏博真正听命于中央政府，条件是取得正式的承认。对田兴的提议的诚意，朝廷相当怀疑，但由于宪宗已经拒绝了进行武装干预的建议，他最后决定接受田兴的建议。魏博的局势很快恢复正常，对朝廷来说特别重要的一个联盟从而开始出现了。
魏博究竟在多大程度上被纳入帝国正式的财政体系之中，仍然值得怀疑。在以后的十年中，它的确一直紧跟中央的政策，但它是出于盟友的关系而不是出于臣属的关系。这种关系与其说是被思想感情或正式的控制手段所支持，倒不如说是被田兴的个人忠诚和朝廷给军队的大量赏赐所维系。但魏博作为一个盟友，使宪宗进一步的计划得益匪浅：他使其他东北诸镇不敢轻举妄动；魏博的军队直接参加了以后的征战；这进一步提高了朝廷的威信。如果不是魏博改变了态度，宪宗统治的以后的成就简直是不可想象的。
到814年，皇帝又准备进行军事干预，这一年的后期，随着淮西领导人的变动和新节度使吴元济的上台，机会出现了。它长期以来是政府的一个棘手问题（虽然它地盘不大，只有三个州），但所处地位却能对沿汴渠的任何地点进行打击，还能轻而易举地威胁富饶的长江的几个藩镇。但它在地理上是孤立的，在自治藩镇中是最易受到攻击的一个。淮西之役始于815年初期，战役的三年也许是整个宪宗之治中最危急的时期。①如果说魏博的效忠具有不可估量的重要意义，那么在牵制其他潜在敌对势力的同时朝廷对淮西的胜利就成了宪宗最后政治成就的拱顶石。这一艰巨的军事努力，把他的朝廷的威信置于最严重的考验，使中央的资源和统治精英的团结置于极度紧张的状态。但如果征讨不能取得胜利，朝廷能否完全恢复对河南的控制就成了问题。北方的成德和平卢从宪宗之治开始时就摆着要与朝廷对抗的架势，这时敏锐地认识到政府的胜利可能会带来什么后果。它们千方百计地试图妨碍朝廷进行的这次战争。815年，平卢单独地负责造成三起引人注目的破坏和恐怖活动：焚烧了河阴（洛阳附近）的大税收中心；在京师暗杀了采取强硬路线的宰相武元衡；使用武装的恐怖分子试图给洛阳造成一片混乱。战略上的考虑使对平卢的立即讨伐行不通，因为它在藩镇中地盘最大、最为富饶和人口最多。后来皇帝感到对待它应不同于成德。
淮西之役从一开始行动缓慢，第一年几乎毫无进展。朝廷当然希望从边境征召军队一举结束反抗。其办法可能是制造淮西内部不和。但当这一希望落空时，朝廷被迫不断地施加无情的压力以拖垮淮西。这次战役于是成了消耗战，直到817年后期才结束。
官军表现出的无能，部分地是政治考虑的结果。为了避免危险地改变国内军事力量的分布状况和过分加强任何个别藩镇的力量，朝廷从十七八个藩镇抽调兵力组成进攻军队。但这些军队从来没有足够的凝聚力。另外，官军非常难以建立起统一的指挥，包围敌人的各个部队很少协调它们的行动。
而且它们还遇到了坚决的和领导有方的防御，何况淮西还得到当地民众的有力支援。淮西的防御依靠地方民兵和志愿部队，阻止了进攻者的任何严重渗透达三年之久，在此期间淮西靠本地的生产支撑了下来。后来，占压倒优势的帝国军队始终没有减轻的压力开始对淮西的士气和资源产生影响。士气的衰落和资源的紧缺大大地有利于决定性的军事行动，817年秋，官军将领李愬对该镇治地蔡州的一次漂亮的奇袭结束了这一战役。
为了防止这一地区再次发生麻烦，政府干脆取消了淮西的建置，把它的领地划归邻近三镇治理。
从816年起，朝廷已同时讨伐成德，这一次由河北和河东的军队及其同盟军进行。讨伐之发生是因为成德对邻近诸镇进行一次次挑衅并发生冲突之后，它对815年夏宰相武元衡之遇刺负有责任（后来证明错怪了它）。虽然朝廷的容忍已经达到了极限，但对第二战线的开辟仍有一片强烈的反对之声，有的高级官员以辞职表示抗议。但宪宗力排众议，可能他预料淮西之役会及早结束。官军开始时对成德取得了几次小胜利，但不久局势急转直下。由于对在河北作战的军队的控制不如对鏖战于南方的军队，朝廷甚至没有故作姿态地任命一名全面的指挥将领，所以个别军队取得的少数胜利却因互不支持而劳而无功。鉴于以下两个有利于成德防守的因素，像809至810年那种胜负难卜的局面并不那么令人惊奇：它西面倚偎太行山，具有一条难以攻破的天然防线；北面的幽州态度暧昧。再者，大量军费用于作战的军队，这里的军费的负担无疑会妨碍对淮西全面作战的努力。这次讨伐取得了一些微小的收获后，再次停了下来。
当817年中期敌对行动结束时，没有恢复依例颁布的大赦令。相反，成德到818年很久以后仍未获得特赦，所以在官方看来王承宗仍然是一个叛乱者和不法分子。就在此时，淮西当然已被成功地�