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当817年中期敌对行动结束时，没有恢复依例颁布的大赦令。相反，成德到818年很久以后仍未获得特赦，所以在官方看来王承宗仍然是一个叛乱者和不法分子。就在此时，淮西当然已被成功地击败和分割。818年初，在此之前已接任其父之职达13年之久的横海节度使郑权自动辞去了此职。朝廷第一次取得了任命自己的人选为横海领导的机会。这些事态的发展，再加上因没有正式的地位而在内部显然出现的紧张局面，终于使王承宗认清形势而就范。818年春，为了报答赦免和重新被封为节度使，他同意把他的藩镇纳入帝国正式的行政结构之中，并且交出了有争议的德州和棣州，它们后来划归横海治理。他同意将他的两个儿子送往京师作为人质，这一让步意味着他放弃了任何家属接任节度使之位的权利。成德与朝廷关系的这一转变很可能是对藩镇恢复控制的第一步，并且成为当时政治形势的一个重大转变。就一方面而言，朝廷正在不断提高的威信和积聚的力量肯定形成了这些变化的直接背景；但另一方面，直接的军事干预——虽然不是决定性的——也决不是无关紧要的。尽管中央政府不能降伏藩镇，但这些因素有助于说服其领导人自愿放弃其特殊地位。
剩下的一个应恢复中央控制的明显目标是平卢，它是华北诸镇中最大的一个，自安禄山之乱以来的中央和地方在东部的每一次冲突中几乎都有它参与。剩下的另一个大的自治藩镇是幽州，它还没有造成紧迫的问题，因为它地处河北边缘，在整个宪宗统治时期与朝廷保持着和睦的关系。自从消灭淮西和朝廷与魏博、成德建立新关系后，平卢再也不能指望从其他的藩镇得到支持了，所以它对中央政府的迁就的重要性就变得十分明显。节度使李师道的一些随从力促他作出王承宗那种必须作出的让步。但另一些人则认为，即使在战场上的形势不利，他仍有时间搞外交妥协，所以说服他采取更强硬的路线。地方的自治传统和平卢能够成功地保持地方世袭领导达半个多世纪的事实，遮盖了这一派和李师道的耳目，使他们不能敏锐地看清新的现实。
政治解决的谈判破裂了，政府就精心准备军事行动。818年后期，战役开始。事实证明，任务远不像预料的那样艰巨，部分原因是平卢政治上的孤立和朝廷总的地位的改善，部分原因是平卢保卫特别漫长的边境所遇到的困难。在败局已定时，李师道在819年初期被部将们所杀，他们立刻投降。朝廷无意让如此大的一个藩镇——特别在这一战略地区——再存在下去。因此，经过了对它的物质和人力资源的一番调查后，平卢被分成三部分：东北部分保留原名，但其辖地减到五个州；西北置天平，治三个州；南部置兖海，治四个州。但这些新藩镇获准继续把它们的全部岁入用于本地开支，直到832年才对中央政府贡献。
这是宪宗最后一次重大的军事胜利，这一次胜利消除了在河南唯一留下的威胁，从而在黄巢叛乱之前使朝廷牢牢地控制了帝国的中部，它只留下河北三大镇（魏博、成德和幽州）的节度使不是完全由朝廷任命的地方领导人。但甚至其中的两个也承认了朝廷指定其接任者的权力。自安禄山之乱后，朝廷的威信高于任何时候，河北以外最后一个长期牢固地树立自己势力的藩镇统治者韩弘自动放弃了他在宣武的统治并迁往京师。虽然他的兴趣更在于利用他横跨汴渠的地位来发大财，而不想建立独立的权力基地，可是他完全可以证明朝廷的命令是撤不掉他的。因此，除了所提到的少数个别事例外，到820年，唐朝廷已经巩固了它对地方最高级官员的任命和选派权。
在宪宗的整个统治时期，他试图从中央通过政治、行政以及军事手段来加强控制。他广泛使用的一个政治工具是监军使网络。这是与他一般都严重地依靠宦官的做法和与他自己的独断专行以扩大皇权的脾性相一致的。他在位时期，他在这方面的行事方式必然会不断遭到官僚们的反对。但宪宗敏锐地感到需要官员的高昂的士气，所以他证明比德宗多少要灵活一些。例如，当809年他任命宠幸的宦官吐突承璀为讨伐成德的指挥官而引起了一片反对之声时，他就命他担任一个次要的职位，不过其地位仍能影响指挥的决定。当讨伐不顺利而中断时，他又采纳了把他降级的要求。①后来，在结束淮西之役遥遥无期时，他接受了官员们的建议将诸监军使从各战场召回，因为他们作了有害的干预。似乎与此有关的是，不但在这一次，而且在以前和以后，皇帝本人似乎企图取得实际指挥战役的全权。如果是这样，那么宪宗至少在这一次承认了失败。我们难以确定他采用监军使制后的具体变化，但他的坚强的领导使这一制度非常有效。他的政策的另一后果（他过人的自信使自己不能看到这点）是，宦官在藩镇中牢固地扎下了根，这与他们在朝廷中已经取得强有力的地位的情况相似。
由于中央政府地位的提高，到宪宗末年中央立法的速度加快了。从这时起，我们看到了一些措施：有的旨在取消作为地方节度使补充收入来源的屯田；有的不让节度使起任命县令的直接作用；有的总的来说加强了刺史对节度使的地位。但是，最最重要的是819年春进行的一项改革措施，它改变了各藩镇军事权力的界限。这一立法所要消除的局面被元老重臣和新任命的横海节度使乌重胤作了详细的阐述：“河朔藩镇所以能旅拒朝命六十余年者，由诸州县各置镇将领事，收刺史、县令之权，自作威福。向使刺史各得行其职，则虽有奸雄如安、史，必不得以一州独反也。臣所领德、棣、景三州，已举牒各还刺史职事，应在州兵并令刺史领之。”①乌重胤这里所谈的是河北已经发展起来的极端形式，但在其他地方也很普遍；只要藩镇当局拥有军事全权，那么它们得以完全支配地方文官当局的危险性依然存在。在乌重胤上奏这份报告时，中央官员不可能不知道这种情况。但他在自己的领地中采取的主动行动显然为这时在全国颁布的全面措施树立了一个榜样。
这一措施内有两条关键的规定。第一，它取消了节度使在他所治州以外的一切兵权；第二，它将这些部队分由各驻守州的刺史统带。自六朝以来，刺史第一次被授予长期和明确的兵权。出于明显的原因，边境地区不受这项立法之限。这一措施的目的是一清二楚的：像809年的措施设法削减诸镇的财政潜力那样削弱它们的军事潜力。要完成它，不能直接减少人力（这样会造成另外的问题），而是通过分散地方集中的兵权（这种情况在此以前曾造成了大混乱）。那些负有军事责任的节度使决没有因此而被弄得毫无实力。他们继续控制着他们的牙军，它是最庞大和最训练有素的军事力量；况且地方上的权力关系也不可能在一夜之间就发生变化。但是那些想加强对割据地的控制或者想对文官当局施加军事影响的任何节度使此时基本上失去了用以达到此种目的的手段。结果，藩镇与州之间的财政关系可能也改变了，虽然还缺乏这方面的明确的证据。州这时负担了在旧制度中根本预见不到的军事责任，这在很大程度上使州对藩镇的财权贡献失去了基础。藩镇在紧急时刻或有特殊需要时仍可能号召其所属的州；但在日常工作中，它不得不靠藩镇所在地的有限的收入来维持。因此，在宪宗之治的最后几年，藩镇的结构又经历了另一个重大变化。这个变化大大地有助于消除使藩镇不同于牢固地以州县为基础的较旧的行政体制的一些特征。
在这些成就和不断实行新的主动措施以后，宪宗还可能采取什么行动，我们就只能猜测了。820年2月，他被两名对他不满的宦官所害，从而结束了唐代最后一个搞改革的统治期。虽然官场对他的专横的行事方式和贪图收入开始充满不满情绪，但他的遇害似乎不是政治反对的结果。对他的成就怎么估计也不过分。宪宗恢复了君主的权威和力量，在此过程中使以后半个世纪对官僚控制的大力加强有了保证。最重要的是，他对藩镇结构的变动使地方军事威胁的可能性大为减少。作为皇帝，他的政治成果不但确保中央的法令能全面地和远为充分地得到贯彻执行，而且如日野开三郎提出的那样，这些成果的重要意义还在于使两税法的真正实施实际上扩大到帝国各地。①在评价他的成就时，我们应以他前面的几个皇帝作为考虑的出发点，而不应以完全重新集权化这一不切实际的标准来衡量。根据这一尺度，宪宗出色地达到了他的目的，而且突出地表现为王朝后半期唯一的有成就的皇帝。我们如何来解释他取得成就的原因呢？主要的原因似乎有三个。首先，他开始其宏图时的环境比人们想象的德宗晚年政治失败时的形势有利。从德宗那里，他继承了重新充实的国库和一支强大的中央军队，所以虽然皇帝还不能命令全国普遍遵守法律，他的地位基本上确是安全的。另一个主要资本是官僚集团，它内部尽管有派系斗争和贪污腐化的迹象，但相对地说处于健康的状态；其中有李吉甫、李绛、裴度和元稹等许多杰出的官员。于是，朝廷拥有采取有力的中央行动所需要的人力物力资源。其次，宪宗深刻地了解整个帝国的政治—军事形势，这使他能够制订有效的策略。他能保持计划的灵活性，尤其避免把力量过分投入任何一个地点，而是一次针对一个目标（唯一的例外是816至817年他对成德开辟第二战线）。他的行政措施虽然也打击藩镇力量的要害，但如果看起来行不通，就决不轻举妄动。第三，他很清楚如何运用皇帝的权力，树立自己的领导权，并且在制订政策时一直处于主导地位。看来他基本上是知人善任的，这反过来又增强了所用之人的信心。李翱的赞歌“自古中兴之主无人及之”可能是溢美之词，但它反映了当时满怀信心的情绪。
① 本节取材于C。A。彼得森：《中兴的完成：宪宗和诸镇》，载芮沃寿、崔瑞德合编：《对唐代的透视》（纽黑文，1973年），第151—191页。
① 《旧唐书》，卷147第3974页；《资治通鉴》，卷237第7627页。
① 特别见日野开三郎：《潘镇时代的州三分税》，载《史学杂志》，65。7（1956年），第650—652、660—662页；松井秀一：《裴垍的税制改制》，载《史学杂志》，76。7（1967年），第1030—1061页。
① 《全唐文》，卷646第4—6页；尤金·菲费尔：《作为御史的白居易》（海牙，1961年），第117—119页。
① 关于这次战役，特别在军事方面，见C。 A。 彼得森：《815—817年反对中央政权的淮西之战》，载F。A。 基尔曼和费正清合编：《中国的兵法》（麻省坎布里奇， 1974年），第 123—150页。
① 尤金·菲费尔：《作为御史的白居易》，第125—133、153—154、226—228诸页。
① 《资治通鉴》，卷241第7768页；《册府元龟》，卷60第21—22页。
① 日野开三郎：《藩镇体制下唐朝的振兴和两税上供》，载《东洋学报》， 40（1957年），第227—228页。
宪宗继承者治下的藩镇
宪宗逝世后的那一年，在新帝穆宗的统治下，宪宗造成的势头甚至取得了更惊人的收获。820年后期，成德的王承宗死去，但没有突出的人接任。虽然驻军劝说其弟指挥，但后者也许关心他是否能控制桀骜不驯的驻军，所以立刻要求朝廷另外任命节度使代替他，而他本人愿意调到其他地方。朝廷以可靠和老资格的田弘正接替他，另委淮西之役的英雄李愬取代田弘正为魏博节度使。这一发展使幽州成为唯一的依然完全不受朝廷节制的藩镇。它的节度使刘总此时一心寻求精神超度（他的确穿起了僧衣），他预先防止了驻军的干政活动，在退出公职生活时立刻把幽州交给了中央政权。朝廷为了把幽州一分为二，就划出两个州，由两名正式的文官负责治理。到821年春，朝廷从此可以满意地看到帝国的最高级地方行政长官无一不是它自己挑选和任命的人了。
但这些成就是短命的。不出几个月，兵变导致了成德的田弘正（连同其许多追随者）遇害，以及朝廷任命的幽州两部分的节度使被拘禁。地方的军事将领接管了成德和幽州。朝廷举兵讨伐成德，那里过去是死伤最惨重之地，也是最易进入的目标。在开始时，由于缺乏经费、中央的指挥不当和各地参战军队出力极不平均，讨伐遇到了困难，战斗一直未见定局，到822年初期，战役停了下来。同时，魏博军的兵变造成了田弘正之子的死亡（他原被任命为节度使），结果使朝廷想