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尽管元载的野心很暴露，但他给了皇帝很深刻的印象。他有敏于断事的个性和善于利用别人能力的秉赋。他曾庇护优秀的财政官员第五琦（约710—780年）和刘晏（715？—780年），在代宗面前推崇他们的新办法，而且可以肯定地说，他曾经就他们两人之间的权限问题进行调解。元载还以新的眼光来看待西北的防务问题。在经过吐蕃人屡次攻击之后，他在773年提出建议说：每岁盛夏之时，吐蕃人逐牧青海，去塞甚远，中国应夺取城垣紧固的原州城，因为这里是陕西西部极易防守的前沿阵地，也是敌军经过群山入侵路上的要冲。他这个大胆的计划确有独到之处，但被那时的将军们所否决，他们说它是空想军人的纸上谈兵之策。元载的另一个建议是把京城从长安东迁到河中（今山西南部），因为在这里更易防守吐蕃人，而且对通过汴渠的漕运更加方便，但又不像传统的陪都洛阳那样地暴露。虽然这两条建议都未被采择，但是它们说明元载有分析能力，比一般官僚更有眼光。这种说法当然不可能核实，因为元载只有少许著作尚存留于世，但是他的计划的要点却在8世纪80年代和90年代一再被人重新提出，可见他是一位有远见的战略家和政治家。
与此同时，元载也想建立一个同李林甫和杨国忠一样的强人政制。他死后被人指责为大刮裙带风，贪得无厌，肆意收贿，嫉才妒能，特别是妒嫉在他上位的少数元老政治家。这些指控当然也决非全无道理。一个典型的手法是他在766年请求代宗批准，让他的官署审查包括御史台在内的百官给皇帝所上的奏疏。他的意图自然是在于截留对他本人和对他的政策的批评意见；他也果然得逞于一时。①可惜的是，我们对于元载的政治反对派的情况所知不多，只知道反对派确实存在，而且随着他使用权力日益暴虐，它也在不断地发展。元载770年安排谋害了宦官鱼朝恩以后，他显然还想发挥更大的作用，致使代宗也开始对他有些冷淡。可是，多少年来皇帝一直不想公开地采取行动反对他。元载的最后倒台是一桩突然发生的大阴谋所引起的后果，其直接导火线尚不清楚。公元777年初期，代宗秘密诏令他掌禁军的外甥逮捕元载，草草审理后即判处死刑。他的尸体被肢裂，他的富丽的宅第被摧毁，他的家室被屠戮，几个月之后甚至他的家庙也被夷为平地。这样极尽丑诋之能事，甚至最后要完全清除元载的个人影响。这最好不过地证明了他在仕途上激起过人们多么大的反感。对于元载的至亲好友们，皇帝只留下了他年迈的妻兄王缙；不久王缙也在贬谪中死去。
无庸置疑，元载的权势不如唐玄宗时代那些权倾一时的宰相们的权势大。和玄宗的宰相们不一样，元载受制于我们上面讲过的那些新兴势力—一即宦官和财政专家，而且在他最炙手可热的时候，他也没有个人掌握过兵权。最重要的是，他虽然位列朝班之上，但他那时的朝廷的实际权力已大不如前，这是外重内轻的形势和长安普遍缺乏自信的情况所决定了的。①对于这种尴尬处境，代宗本人也有他自己的部分责任。他从来不是一位能鼓舞军队士气的领袖人物，而且作为皇帝他从来没有表现出从容不迫的风度，让他的动摇的朝臣们信服他的力量，或者让他们相信他对未来充满希望。相反地，所有他的战时经验都教育他，他可以毫无理由地怀疑他的支持者；我们已经看到，朝廷是怎样在对付仆固怀恩事件后幸存下来的。令人感到奇怪的是他那时转向了元载，并且给他以自由专决之权达十五年之久，但这似乎又是一种保守思想作祟所致，看来他不愿意放弃他祖父的那种政治统治方式。他受尽了宦官和财政专家的苦头，看来这也是他两面下注的结果；他不是像他儿子那样自觉地和果断地把他们作为治理国家的权力工具来使用。
另一方面，很可能代宗也和先前的玄宗那样，把他真正的兴趣从政治移向了宗教。他深受不空和尚（阿目佉跋折罗，705—774年）的影响；不空是中国密宗三位高僧中的鲁殿灵光，他在8世纪60年代已是一位佛教密宗的著名学者和译者。代宗遵循玄宗和肃宗的榜样，从不空和尚那里受了灌顶戒：这是密宗传授其神秘思想和智慧的方法，它表示已收录皇帝为不空的弟子。为了回报代宗的虔敬，不空经常代表皇室和国家做法事，替他祷告上苍。不空为代宗所作的努力中包括翻译与政治有关的经文（如《仁王经》）和祈愿消灾除难等等。甚至仆固怀恩攻打京师的失败也要归功于不空，因为这位和尚曾为免除外患作过祈祷。这种巧合甚至使得代宗更加相信不空教义的价值。另外，宰相王缙和宦官鱼朝恩都是他们各自集团中最大的佛教施主，他们和元载一样大大鼓舞了代宗的宗教信仰。建寺庙和做法事所花的钱和所表现的热情都达到了新的高度。佛教教务与唐朝政府之间空前紧密地结合了起来。①当然不用说，代宗的精神生活一直受到了世俗卫道士们的批评。元载死去和他的亲佛教的内阁完结以后，更传统的儒家政治家们在朝政中变得重要了起来。常衮（729—783年）在777年被任命为宰相；此人是进士出身，他在8世纪60年代和70年代经历了一系列重要职务——即为皇帝知制诰——而从官僚中脱颖出来。他享有为官清正的声誉，并且着手纠正了元载的某些最严重的弊病，特别是官员俸禄混乱的现象。但他也书生气十足，而且好与人争论；他经常在朝廷中当众与他的同僚崔祐甫（721—780年）争论。崔祐甫出身于世家大族。他之被人怀念，主要是因为他曾经以改进吏治的名义让他的许多亲朋故旧当官。这两位大臣常常在皇帝面前就礼貌和仪式问题争吵不休，但代宗显然对这些问题不感兴趣。尽管在777年和779年之间朝廷颇有些改革气象，但很清楚，没有皇帝的积极参与和支持，仅靠儒家的思想情操是完全不足以取得政治上的根本改变的。
唐德宗的改革企图（779—781年）
正当37岁盛年的德宗779年夏天即皇帝位，这时长安拥有明显的改革气氛。他执掌政权的时候，坚定地想扭转他父亲在位17年中一直走下坡路的颓势。他在几个月时间内就发了十几道诏旨，①要求中央政务中实行节约，并且限制高级官员的奢侈浪费。他废了酒税。他宣布不再接受地方长官于正常税收之外的“进奉”和“贡献”。②德宗打击了宦官的不顺从态度。他又下令停止政府继续赞助度俗人为僧尼，不许政府参与建造寺庙，而这些都是他父亲时代造成严重贪污的陋习。他任命他自己的亲信为宰相，其中最突出的是知名的财政官员杨炎（727—781年）。作为他普遍改组人事制度的一部分，德宗迫使宿将和重臣郭子仪退休；因为郭子仪这时虽已届耄耋之年，却仍然领有北方和北方边境的许多防御使职务。这是代宗迟迟未下决心而德宗断然行之的事：他给郭子仪颁赏了很多荣衔，但把他的实职分给了他的几个部属。虽然郭子仪从无丝毫不忠于唐室的表示，但他功望太重，又是旧政策的过于明显的象征，所以不能让他继续在第一线供职。郭子仪的退休是一种审慎政策的一部分，即德宗打算去掉或安抚官僚政体和高级军界内部的一切不安之源。①上面这样一些改革是德宗想刷新政制的最初步骤，其目的不外乎是要恢复唐王朝中央政府的主动性、权威和力量。
这时期最重要的改革是杨炎于780年对税收和财政会计制度开始实施的行政合理化政策，这就是所谓的“两税法”。②这个名词有些使人误解的地方，因为按照农业季节一年收两次税，这只是几种简化手续方面的一种特点。首先，两税法取代了旧的租庸调制的人头税以及唐朝前半叶所累积起来的各有专门名目的附加税。这一改革废除了用丁作为计税的基础，而代之以一种更有效和更公平的以财产和耕地计征的方法。各州镇在税收过程中的中介作用在过去一定时期内已成了既成事实，现在这种作用得到了承认，即分配给它的各个不同的税额，以代替那种笨拙的统一税率的征课办法。在这同时，中央政府的正式财务官署也恢复了生机。宦官对宫廷金库的管理权已被暂时剥夺，而国家收入则由政府的金库接收。两税法的改革马上取得了实际的成功。780年仅新制度所收的税就多于前一年的一切财源。
所有这些措施都前景乐观，但它们仅仅是开了个头。要使中央政府的政治和经济结构适应安史之乱后大异往昔的形势，这是一个长时期积压下来的任务，所以它决非仅靠一纸命令就能奏效。德宗的大臣—策士们——特别是杨炎——的政治冲击力在有些方面又过于强大。杨炎无疑地具有理财方面的天才，但这个人的脾性不适宜做宰相。他没有和解的气质，而是好吵架，爱打击报复，甚至对不同意他的人胸怀恶意。他对自己的缺点毫无自知之明。他由于大发脾气而弄垮了政府几项方案，又因干预地方藩镇上的扯皮而把事情弄得一团糟。③跟他争吵得不可开交的是一位宿怨死敌，即原盐铁使刘晏。他们的争吵起于777年，那时刘晏在调查杨炎的老恩主元载问题的小组中工作，结果杨炎被流放。780年初期德宗罢了刘晏的官，杨炎这时认为时机已到。杨炎不满足于仅仅用他的新法两税法来取代刘晏的财政政策，他还直接攻击刘晏的要害，放逐了他，最后并迫害他致死。后来杨炎竟愚蠢到把严厉地处死他的私敌的责任推给皇帝。这一犯大不敬罪的行为使他在781年年中受降级处分。这一回轮到杨炎受新宰相卢杞的猛烈攻击了，他也被放逐和致死。这场政治纷乱是企图与民更始的代价之一。德宗的强有力的个性和希望革新的心情使他急于求成，从而给为他效忠的人们以巨大的压力。不久事实就表明，他没有赢得足够的时间使内政改革趋于成熟，便着手去解决自治的东北地区的问题了。
与河北诸镇的战争（781—786年）
河北诸节度使利用安禄山之乱平定以后的喘息时间来加强他们的统治，甚至进一步扩大他们的军队。关于他们怎样做到这一点的细节不需要我们在这里赘述，①但很重要的一点是，原先属于中央政府的许多特权，例如征收赋税等等特权，后来都由自治的藩镇征收，而不问长安的反应会怎样。到780年已经建立的这种政权不仅河北本部有，而且在山东半岛的平卢诸重要大藩镇也有，汉水下游的襄阳和今天河南南部、淮河上游的淮西地方也有。藩镇之间互相也偶尔有些摩擦，特别是在交界地方有冲突，但他们大多数认识到自己的战略利益是互相支援，结成松散的联盟，以便对抗唐王朝中央政府。他们大家都一致赞同的要害问题就是，节度使的继承权利要由他们自己决定；自然，这种思想是要保证他们能够世代相传；他们甚至宁愿在内部争位，也不要朝廷的干预。藩镇让长安扮演的唯一角色就是，它们在地方上推举节度使候选人，然后由长安照例批准。
如上面已经讲过的那样，代宗时代的中央政府还不能强行解决与河北的争端问题。它充其量只能采取守势，例如它曾阻止魏博节度使在775至776年肆意扩大地盘的行为。反之，德宗的内政改革则标志着朝廷将采取有所作为的新姿态。781年年中，皇帝否决了新近病故的成德节度使的儿子想继承父位的要求。成德、魏博和平卢三镇认为这是对它们自治的明显的挑战，所以它们开始进行敌对行动，而且马上得到襄阳节度使的支持。
从朝廷的观点来看，后来的五年时间就是一场恶梦，因为一个接一个的军事危机威胁着要推翻它。①虽然朝廷军队的力量已有所增长，但不足以应付全帝国范围内用兵的需要。中央政府仍然需要依靠效忠的地方节度使的兵力支援，这种情况和安禄山之乱时并无二致，而且现时它所面临的协调与供应的同样巨大困难，仍然必须加以克服。正像朝廷所说，平定叛乱的最初胜利是靠幽州节度使的帮助取得的，因为后者的军队在北线对分裂分子施加了压力。自封的成德节度使在781年被他自己的一个军官刺杀，这又是一个有希望的迹象。但是，唐德宗决定不按这两个忠君者的意愿来酬答他们的功劳，所以他们也终于宣告反叛朝廷。南方在782年也出现了类似情况，当时淮西节度使李希烈受朝廷命令征服了他的襄阳邻居，但数月之后他反而投降了敌人。李希烈袭击汴渠，切断了从长江下游运往京师的漕粮主要运输道路。这个经济打击实在厉害，以致朝廷不得不采取激烈的措施，由宰相卢杞等人提议在内地诸州镇筹款，特别是在长安内外筹款。由