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比率也不受政府的密切控制而波动不定。同时，对铜的需求也急剧增长。①尽管一再鼓励开矿，阻止窖藏钱币和严禁伪造低劣货币，②但在9世纪开始之后很久铜仍是供不应求。很可能8世纪后期和9世纪商业经济的扩展更进一步增加了对铜的需要。结果商品价格直线下降，例如，公元820年的米价只有8世纪80年代通货大膨胀时期的10％；物价大跌对税收产生了直接的影响。原来的两税法的税额虽然主要是收实物，却已以现钱计算。折换率一直定在779年的铜币价值上，这时是通货紧缩开始前的一段时间。由于用来付税的基本农产品的价格下跌，而负担的税项却一直按现金缴纳，许多农民因而苦不堪言。危险之处在于，如果不再给这一交换体系以一定程度的伸缩余地，越来越多的农民就会沦入饥饿之境，而从政府的观点来看，他们就根本无力交纳税收了。
既然通货紧缩这样不利于税收的基础，对收进来的税项实行三马分肥办法便把陋习带进了下一步更高级的税收措施中去。已由杨炎的财政专使与各方镇分别商定的税额划分有如下述。各州县可截留一小部分税收，称为“留州”；较多的另一部分由方镇自用，称为“送使”或“留使”；而最大的份额则应由方镇解往中央政府，称为“送上”或“上供”。但是，作为这一过程中的中介人，方镇的文武大员是很容易欺骗中央政府的：他们或者谎报本地区粮食与布匹的时价，或者有时干脆拒绝向朝廷交足税款。除此之外，州镇官吏——特别是衙门胥吏——常常都是一开始就在所收实物和现金税额的折换率上搞鬼，额外为自己尽量搜括，而把负担加到农民身上。那些最强大的方镇用这种办法聚敛了巨大的财富，这笔财富既是用于支付“贡品”的主要来源，也是正式官方税收制度中的净损失。这种陋习就像在中央当局不知情的情况下地方上猖獗一时的非法的苛捐杂税，当然是与8世纪中叶以后方镇权力日重的形势互相表里的。①因此毫不奇怪，中央政府所能到手的税收是很有限的。德宗的俭朴和吝啬应该说可以使国家有所节余而足供宪宗早期的军费之用，但这些储备显然并不是用之不尽和取之不竭的。这便是宰相李吉甫（758—814年）在807年的奏疏中所要说的意思，因为这时只有八个镇能正常向中央解交税款；和玄宗末年相比，这时只有1/4的家庭能成为可靠的纳税户。②裴垍在809年的措施是想阻止唐朝的恶劣经济状况变得无法挽救，这样就自然能给宪宗提供军费。③他的第一个基本措施是给绢规定并推行一个“中间”价格，并且使绢和铜一起成为交换媒介，以便能向通货紧缩发动反击。像地方官员的薪水和地方军队的医药军需品这种固定的开支，都从全部现金支付改成现金和实物混合支付的制度，以对付铜价过高之苦。地方被严禁操纵通货。他的第二个基本措施是把两税法纳入标准折换率和保证税收收入的统一体制之中。这意味着一个重大的政治举措，即解除地方对征税的控制。自此以后，方镇应从会府（即首州）的财源中取得他们收支表上的收入部分，只有在人不敷出时才能指望治下其他州县的支持。作为回报，会府便完全解除了向中央政府交税的义务。与此同时，其他各州则不用再向它们的方镇解交税款了，但必须把原来的“留使”部分连同它们自己应解的税款一起直接交回给长安。
朝廷的这些公告在实行时并未取得完全的成功，801年和811年的补充诏令中提到的继续不绝的违法事件便清楚地表明了这一点。企图稳定物价的尝试特别难于实行，而且它们更多地是针对后来10年中仍在继续的迅速通货紧缩的现象来治标，而不是针对它的产生的原因来治本。①另外，谁也难以肯定，在裴垍改革之后朝廷的整个收入实际上增加了多少。虽然如此，这些措施显然至少减轻了淮河和长江下游农民的实际赋税负担。由于这些措施是在公元808年对李锜的重大胜利之后不久采取的，随之实行的赋税减免具体地向浙西的老百姓显示了天子君临彼土的好处和对老百姓支持天子统治的鼓励。从政治上说，裴垍的改革重申了皇帝有权直接统治他的州县，而不用中间横隔着一个敌对的方镇行政组织来阻断上下之间的联系。但是就在这时，方镇仍然有许多方法继续捣乱，使中央政府的法律无法贯彻下去。
在宪宗历次平叛成功之后的819年，节度使乌重胤建议也在方镇的军政制度方面实行一次类似财政改革的改革。方镇统兵之权没有了。节度使只剩下了控制要塞和统领会府戍军之权。刺史往后则要统领本州的外围戍军和驻军。只有边防重镇及非中国人的雇佣军所守之防区不在此例。和前此的财政改革一样，这道诏旨的重要政治意义在于，在牺牲方镇利益的情况下密切了中央政府和州治之间的关系。在8世纪后期和9世纪初期，节度使之所以能进行军事威胁和政治恫吓，就是因为他能动员本镇全部兵力，其数目可轻而易举地高达数万人。任何忠于长安和不愿参加这种叛乱的刺史，会很快被节度使的其他部队所消灭。可是819年以后，一个对朝廷心怀不满的节度使就很难把不相统属的许多州领部队统一带动起来，以投入一次奇袭行动。因为仅就单独一个州的部队来说人数相当少，有时是二三千人，通常比这还要少得多，但他们的向背也举足轻重：他们能使方镇受很大损失，而使州治得到实利，也使中央政府间接受益。但我们仍然应该看到，如果节度使是奉诏旨行事，他仍然完全能够召集并统领本镇的全部军队。换言之，节度使的合法职能在改革中仍被保留，但他制造麻烦的权力则有所抑制。很可惜，关于819年诏令实施的情况我们所知甚少。看来，这种限权行动在华中和东南部确已被人接受，但在华北和西北这些有大量常备军的军事重镇却遇到了阻力。在河北似乎根本没能行得通。
从810年和819年所定的制度措施我们完全可以看出，宪宗有意要把他的军事胜利的形象长期地固定下来。不过对于另外几次胜利，我们知道的甚少。但是，虽然中央政府在9世纪的初期和中期已能较紧密地控制地方政府，这个过程很可能从未完成。在宪宗以后，9世纪20年代和30年代的几位皇帝都很软弱，他们除了守成之外没有其他作为，而且在很多情况下他们连这一点也没有做到。在唐帝国的各个地方都发生了方镇与州之间程度不同的权力调整情况，不过除了极少数事例以外，我们已很难推想这种权力调整的情况了。
宪宗初年的政治转变
在某种意义上说，唐代历史上新君即位往往是中央政府的一次补偏救弊和实行人事变动的时机，但是在805年，宪宗遇到的问题却异乎寻常。在前10年中，实际上每一个利害上沆瀣一气的集团有时已被置于无足轻重的地位，或者至少被暂时排斥而不能掌权，例如唐德宗以很坏的态度对待职业官僚，二王集团又以同样的态度对待宦官。整个政界都期待宪宗能恢复他们被侵夺的特权。他们对他的要求常常互相矛盾，气氛也弄得很紧张。①在皇帝和职官之间显然需要有所和解，这便是他所面临的最紧迫的政治问题。新皇帝摆出了大家所期望的姿态来显示他的正直——遣散了多余的宫廷乐工；拒不接纳所贡的50名妇女去充实后宫，等等，但是，德宗和顺宗在最初都是引人注目地来显示他们的热忱，到后来反而使官僚们失望，而宪宗的诏令却是卑之无甚高论，重点只谈要恢复官署正当的办事程序和重建朝廷的德治。例如，宪宗在拒不接受荆南所献的两只寿龟时，他不仅禁止将来再有人贡献远方异兽，还命令把所有这些“祥瑞”都交付有司处理；他不愿意见到它们，不愿意知道它们，除修王者之德以外不愿做其他杂务。②这些行动对于严谨的官僚的风纪来说一定很有鼓舞作用，同样，他们对新皇的关于改变供职条件和奖赏忠勤的命令也抱有热烈的希望。在唐代，它们包含在每逢国家大典——例如新帝即位、改变年号、皇帝寿诞和重大的军事胜利等庆典——时必发的大赦（赦宥）令中。大赦令是一种被人们忽视的史料，对它们的广泛研究会引起人们的很大兴趣，因为它们经常包含总的政策声明和国家形势的总结，以及一些关于特殊豁免、大赦和对贵族、各级官吏、平民百姓——有时也对某些个人——的提升和发放俸禄情况的内容。③806年的大赦令（因改年号为元和而颁布）确实包含了宽大的让步内容。它确实是宪宗初期热情的某种表现；德宗在他统治的最后13年中没有颁布一次大赦，这个间歇期间之长很有些异乎寻常。806年的大赦令给现职文武官员都颁赐了相应的勋或爵，其中包括神策军和地方军队的将军们与军官们。①对安禄山叛乱后的任何时候特别立过军功的人的儿子都赐以官，对他们的孙子则赐以出身的权利。对于中央和方镇显宦的已亡故的父母也给以身后的哀荣。对于安禄山之乱后所有位居宰相之职的人以及对于在代宗和德宗流亡期间仍然在他们身边效忠的人，也另给荣衔。所有宰相和兼宰相衔的方镇官员（即所谓“外使宰相”或“使相”）以及其他三品和三品以上的大官都可选一子立即当官；这是正式“选”试之外的便宜办法。它还规定在学校内设立100个“学生”的名额以招收无业的文人学士。
至于这些内容有什么实际意义，这还很难说。可能有许多人重复享受某些待遇，但也有些内容实际上几乎无人可以享受。但是重要的是下列几点：（1）宪宗给了几乎每一位官员以某种关怀；（2）那些有可能被遗忘的不满分子，例如那些舍此即不能得到一官半职的军事英雄的后裔们也得到了安抚；（3）那些官居极品的人尤其受到优渥；（4）有了定时屡颁大赦令的希望。
这一安抚性的和论功行赏的政策也扩大到某些具体个人身上。郑（752—829年）便是最好的例子。郑原为翰林学士，曾在805年2月支持顺宗的继位权，后又安排顺宗逊位于其子宪宗。为了酬报他的忠诚，宪宗任命郑为新设的翰林承旨，后更为宰相。郑在宰相位内的三年半时间政绩平平。他的任命显然是政治性的，而且一经研究无疑就会发现，那时的一些高级任命不乏与此相类似的情况。②和这些发展相联系的是宪宗对政治上的不良分子实行了有节制的报复的明智政策。首要的打击目标当然是王叔文集团，如上所述，他们已被斥逐异域。但重要的情况是，除了二王本人之外，宪宗不像其祖父德宗当年可能做的那样，他并未处死一人。另外，清洗的范围非常谨慎地只限于真正参与过805年事件的那些人，并不像历来所为的那样殃及罪犯集团的家属或亲朋故旧。在二王集团以外，宪宗甚至更加审慎。他下令终止了某些确实罪恶昭彰的行为（例如盐铁转运副使潘孟阳宣慰东南时的淫佚放纵即是①），但是皇帝显然知道，如果要有力地处理最近的一切坏事，那可能失之公正和造成分裂，因为这样不免有不少挟嫌报复和其他特殊情况会起作用。
在社黄裳做宰相的805年后期和807年初期这一段时间，皇帝和官僚的新关系甚至有了进一步的发展。值得注意的是，杜黄裳（738—808年）是原为宰相而又与二王集团关系非常密切的韦执谊的岳父，在通常情况下他不大可能晋位宰相，因为株连同伙向来是一般规律。可是，杜黄裳曾经避免直接卷入二王集团，而且他助长了他的女婿对二王集团的疑虑。杜黄裳之能够官居极品，充分证明了宪宗怀抱着和解的政治姿态。除此之外，杜黄裳不同于年迈的杜佑（他一直在长安做荣誉性的宰相，直至812年去世时为止），虽然也同样处于高龄，却享有实权。杜佑很受尊崇，但看来被视为知识界中我行我素的人，而杜黄裳则是传统的经世论主流中的代表人物。他是进士，原为战争英雄郭子仪的门生故吏，也是政府许多重要衙署的老臣，例如他做过吏部侍郎，这在8世纪末年是尚书省内最重要的职位之一。他曾主持791年的进士考试。他也有许多直接的敌人。在8世纪90年代中叶他与裴延龄发生过冲突，在德宗的半隐退的时期根本没有担任过任何官职。在官僚集团中，人们再也选不出比他更能说明问题的典型的人了。
杜黄裳是宪宗要实行军事中央集权化计划的政治推动者，他是第一个在朝廷公开提出皇帝应该遵循德宗的“姑息政策”还是应该另辟蹊径的官员。①宪宗这时对于采取突然的军事行动仍然持审慎态度，他认为对西川的叛乱将领刘辟采取任何行动必须有周详的�