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耶律楚材实现计划的第一个正式步骤是在临近1230年年底实行的，当时窝阔台在中国占领区的十个路中的每一路都任命了税收长官（征收课税使）。①所有的人都是汉人，而且大部分是金朝的前官员。他们将根据耶律楚材设计的全新的体制去监督税收。在新的体制下，每一个成年人要在以丝估价财产的基础上交纳固定的赋税（差发），对农村人征收的税率要比都市人的高很多。每户耕种者还要交纳一定数量的谷物，无论他们土地的数量和质量如何；而那些在城镇里的人则用丝交纳补充税，用以为过路的政府信使提供食物。大部分用丝估定的税收折为银子交纳给官府。虽然谈不上公平，但这一体制确实建立了稳固的税收种类，而且明确规定了税额的基础。②按照税收的设计者的厚望，税收——至少在理论上——现在已有序而且可预知了。更重要的是从蒙古人的角度来看，他们的确得到了更多的收入。
窝阔台对其效果非常满意，以至在1231年任命耶律楚材为自己的中书令；也就是说，他被赋予了中国北方全部的行政管理职责。然而，在新职位上，他仍然从属于镇海领导下的中枢机构，由中书令发布的所有政府文件必须由镇海连署才能生效。③尽管如此，耶律楚材财政改革的成功加强了他的权力，他利用已增长了的影响力推动了更多的改革。
虽然中国北部的情况由于这些早期措施有了某种程度的改善，但许多问题仍未解决，而新的问题不久就暴露出来了。首先，蒙古人不再满足于原来设定的税率；比如在1231—1234年之间，谷物税额从每户2石涨到4石。其次，蒙古人不能改变他们超出固定税额横征暴敛的旧有习惯。这些困难的出现，部分是因为蒙古当局首先计算政府开支，然后确定税收额以满足他们预算需要。由于开支增多，要确定新的税率或者随时引进特殊税收以弥补预算中的不足部分。这些赤字会由于帝国政策的改变或新的军事战争而产生，但很多则仅仅是由于蒙古统治者的个人贪欲。进入他们腰包的、以银为形式的贡物被定期地送给回回商人（内亚和中亚的穆斯林）进行投资。然后，回回人就用这些资本购买货物进行交易或以极高的利息率借给百姓。这些诸王和商人们之间的合伙关系（汉语称为斡脱），常常带来巨大利润，所以蒙古统治阶级成员们总是渴望得到额外的资本以进行新的商业冒险。①在蒙古领导阶层中，没有比合罕本人更严重的违犯者了。窝阔台随便地把大量现金送给斡脱商人去投资，据说，有时为此目的，他给某个商人500锭金或银（波斯语叫巴里失）。为了说明这个数量的大小，请不要忘记，在1230年，耶律楚材从他的全部辖区中也仅仅收到了1万锭银。尽管他的官员特别是马合木·牙老瓦赤反对，合罕却仍继续这一做法，直到他的统治结束。②毫无疑问，照此额度无法把金钱留在金库，上调税额的压力永远存在。
然而，由较高税额引起的穷困并不是斡脱商人造成的仅有危害。作为合罕或是有权有势的宗王的代理人，他们利用自己的关系向百姓勒索钱物。这些商人在中国北部惯用的骗术是谎称他们用某位宗王的钱购置的货物被盗，强迫当地百姓——百姓惧怕官府报复——去赔偿他们的“损失”。
1231年后的中国北部继续存在着大量流动人口这一事实，是形势还没有恢复到正常状态的一个进一步明确的征兆。尽管有这些改革，许多人（一个临时的统计说有全部人口的50％）仍然有充分的理由放弃他们的家园，而这仅仅是为了躲避官府赤裸裸的、永无止境的苛求和其代理人的劫掠，另外有的人从税收名簿中消失了，因为他们被迫成为蒙古高官的奴隶和仆从。
耶律楚材敏锐地感觉到这一问题，1234年他建议窝阔台在中国北部进行人口调查，查出隐藏和流动人口，让他们返回家园和登记入册。合罕同意并且指定由失吉忽秃忽——青册的原始保存者——具体负责。这次人口调查在1234年实行，在宫廷引发了关于未来税收政策的新的辩论。尽管耶律楚材对税收税类的建立感到满意，但他仍要求课税方法上的根本变革。按他的意见，今后应当以户计赋，而不是像1231年以后在中国实行的那样按人丁来征收，但蒙古人更喜欢按人丁估税的作法，这是一种在中亚行之有效的方法，是在13世纪20年代早期马合木·牙老瓦赤引入他自己的财政改革中的。最后，达成一种妥协，原有的按人丁课税的方法被大大削弱，而一种以丝支付的新的户税被采用。从总体而言，耶律楚材赢得了一分。关于农业税，他建议进行的修改得到采纳。谷物税，最初是对每户按统一税率征收的，现在将要按各户拥有土地的数量和质量来征收。
当1236年人口调查结束时，引进了新的制度。其结果是可喜的：更多的公平征税方法被采用，单个家庭实际上的负担大大减轻了，有些户减轻90％之多。但是由于1234年侵占河南和对一直隐藏或流亡人口的登记而使税收基础扩大，整个官府的税收仍然维持着。耶律楚材现在达到了他的权力和影响的顶峰，但麻烦却在地平线上开始出现。
耶律楚材的失势
在即位最初的活跃时期过去以后，自13世纪30年代中期起，窝阔台渐渐失去了管理帝国的兴趣，当他开始沉溺于饮酒、玩乐以及奢侈生活的时候，各地方和地区的势力积极地施展他们的影响。在宗王自治的支持者和帝国中央集权的坚定拥护者之间发生的斗争，其转折点是1236和1237年。
最初清楚地表明耶律楚材开始失去合罕重视的迹象发生在1236年，当时窝阔台决定大量增加王公们在中国北方的封地（蒙古语：忽必；汉语：封地）。根据皇帝旨令，所有地位较高的宗王和公主都接受了大量的农业用地作为增加私人收入的来源。例如，术赤后人被赐予平阳41302户，而察合台得到太原47330户。①尽管耶律楚材设法使窝阔台颁布了另一项法令，规定帝国宫廷保留在私人封地内收税和征兵的权利，如此大规模的分封忽必仍然成为中央集权拥护者们的重大挫折。就像耶律楚材清楚地预见到的那样，没有一个积极而且强有力、能够坚决实施自己意愿的合罕，中央政府实际上不可能在封地内行使很多的权力。那些封地内的属民，没有任何形式的保护，只得屈从于无休止的暴政和剥削之下。
耶律楚材不可否认地输掉了一场致命的战役，但他仍然致力于改革。这一次他将注意力转向了行政机构的改革。蒙古人自己已经在这方面迈出了一步。随着金朝在1234年的灭亡，蒙古人开始意识到他们自己的法律——成吉思汗的札撒——在管理一个定居的社会时作用有限。于是他们决定在他们的中国领土上普遍实行金朝的法规，即《泰和律》，它在唐朝模式的基础上编纂而成，最初颁布于1201年。尽管这是一个值得高兴的进步，耶律楚材的头脑中还酝酿着更宏大的计划，这就是他希望能够导致最终在中国北部完全恢复儒家模式的政府。
为达到这个目的，耶律楚材首先在1237年寻求窝阔台的许可，举行整个北方文职人员的考试，以此作为使中国的知识分子恢复到他们以往在政府中的地位的手段。那些人在过去的数十年里饱经贫困，而且失去了地位。合罕对他的这个计划表示同意，随后耶律楚材在下一年组织了各“路”的考试。4000多人通过了考试（其中1/4的人在参加的时候身份是奴隶或者战俘），但使这位契丹族大臣失望的是，只有少数成功的候选人被派去担任实际职务。①代之而来的多数情况下，他们在自己的家乡充做行政管理的顾问。蒙古人无意将中国北部（或者任何其他被征服地区）交由当地的官员管理。实际上，在以后的岁月里，外来行政专门人才的作用，主要是畏兀儿人和突厥斯坦居民，在中国北部政府机构内继续存在，甚至有所增加。
耶律楚材的行政管理计划没有被接受，进一步证明了他的影响有限。以后的事情将会表明，他不只是无法发展他的改革，而且已实施的措施也绝不是可以免受攻击的影响，尤其是在过去十余年里，他的财政政策步履维艰。这次攻击的核心力量是那些耶律楚材从来未能有效控制住的内亚和中亚商人。他们在蒙古统治集团中的影响力一向很强，而且在耶律楚材影响被削弱的情况下稳定地增长。1239年窝阔台被说服将中国北部的税收交给回回商人奥都剌合蛮承包，这就绕过了国家正式的税收系统。当年确定的税收额不出所料地大量地增加到银44000锭。第二年年初，合罕为商人的成就感到高兴，于是安排这个包税人主管中国北部的税收部门，充任提领诸路课税所官。②商人集团的胜利暂时告一段落。
新政策给汉人居民带来的有害影响，可以在窝阔台于临近1240年年底的时候颁布的旨令中发现。按照这份旨令的说法，平民和官员被迫向无处不在的内亚和中亚（回鹘）商人大量借款以应付他们不断增长的纳税义务。利率数额是如此之高，利息通常在一年之内就与本金相等。按照合罕“仁慈”的旨意，此后利息超过原来借款的数目是不合法的。①在奥都剌合蛮的管理下，斡脱商人们——他们同时以包税人和放债者的双重面目出现——在损害了蒙古统治下的汉人臣民的情况下无疑获得了高额债息。事实上，很难想象有比这一时期普遍存在于中国北方更具破坏性和剥削性的经济制度存在，税务承包人竞相以大数目向宫廷争取征税的权力，这就使税额不断上涨。当然，商人们总是为了获得最大的利润，在超过定额的情况下尽可能征收税款。因为很少有人能付得起如此高额的款项，所以他们被迫去向斡脱商人（同时也是包税者）去借高利贷。应该被提到的是，后者的资金是由蒙古宫廷或者其他宗王用他们可怜的臣民最初交纳的税款提供的。
就这样，到了窝阔台统治的晚期，耶律楚材在宫廷中的影响已经消失了，改革计划的实施也非常艰难。他继续保有中书令的头衔，依旧是御用占星术士，但不再能够参与讨论国家大事。最能显示出耶律楚材失势的事件发生在1241年，当时窝阔台最终采取行动，推翻自己施行于中国北部的破坏性的财政政策。情况实在太糟糕了，以至于合罕决定将奥都剌合蛮赶下台，并且重新建立一个较为合理的征税制度。然而，其结果是，窝阔台并没有转向耶律楚材，而是起用了另一个中亚的回回、说突厥语的花剌子模人马合木·牙老瓦赤。在1239年以前，他一直是阿母河行省的首脑。显然，在宫廷内普遍存在的政治气氛下，窝阔台认为他不能将中国北部的管理权交还到耶律楚材或者其他汉人利益的维护者手中。
然而，撇开耶律楚材而选择牙老瓦赤，这并不是说宫廷想要（哪怕是变相地）继续奥都剌合蛮的政策。马合木·牙老瓦赤是一个完全依靠自我奋斗的改革家，尽管在他的汉人同事中从未得到什么较高的评价。他曾经调整了突厥斯坦的税收，反对窝阔台宫廷的奢侈铺张，而且在他以前的职权范围内与分封体系的扩大进行斗争。虽然事实是他在从1241年晚冬到1242年春季的短暂的任职期内无法减少到处蔓延的官员腐败现象和封地所有者之间的不断争斗，对他的任命仍然表示出了帝国对中国北部的政策的改变。①简而言之，尽管牙老瓦赤的政策在许多方面与耶律楚材相似，但是他被指派去取代奥都剌合蛮一事清楚地表明契丹人已经失去了个人影响力。在乃马真摄政期间（1241—1246年），耶律楚材于1243年体面但悄然地死于哈剌和林。
窝阔台之死与乃马真摄政
在合罕积极参与的灭金战役结束之后，宗王们强烈要求窝阔台留在蒙古本土，过优裕的生活，享受成吉思汗家族成功的帝国扩张所带来的巨大利益。合罕最初拒绝了他们的请求，因为他渴望领导即将开始的进攻斡罗斯公国的战役。但是在他注意到这些建议后，他最终被“说服”了。②从13世纪30年代中期开始，窝阔台既屈服于宗王们的压力，同时也由于自己的�