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如果忽必烈希望在汉人社会里建立秩序，他必须对这些问题作出回答并且处理这些问题。他所设置的政府机构有重要的作用，但是需要方向上的指导。忽必烈需要将官员执行的政治、社会和经济政策连接起来。他必须公开他管理中国而不仅仅是剥削中国的计划，从而他的官员可以仿效他并协助他摸索对定居文明的统治。某些学者对忽必烈早年亲自参与指导统治决策感到惊讶，这一次他是会继续在设计政策和计划中起到积极的作用呢？还是仅仅由他的汉人幕僚向他呈交建议，然后不加思考地采纳这些建议？诚然，忽必烈的确没有制定许多随后被执行的政策。但他也没有袖手旁观仅仅等待着提议。他积极地征求建议。他的一位官员引用了一段诏书：“有上书陈言者，皆得实封呈现。若言不可采，并无罪责；如其可用，朝廷优加迁赏。”①一位当时的监察御史王恽，告诉人们忽必烈在朝廷上参与审议。例如，在1261年5月的一个星期的时间中，王恽得到忽必烈的三次召见，讨论政府事务。
忽必烈在有计划有条理地规定和阐明他的政治和经济观念之前，他必须先减轻中国北方人民的苦难。蒙古人接管之前的战争在中国北方造成巨大破坏并丧失了大量的人口。②很清楚这种劫难使幸存者承受着巨大的痛苦。在忽必烈统治的最初几年，他根据请求反复地对他的领地上的许多地区给予帮助和豁免。汉文史料记载他经常免去或减少遭受经济困难的地区的赋税。他还向受到自然灾害折磨的村庄提供纸币、谷物和布匹。③但是，除了这些应急措施，他还需要制定恢复中国经济的长期规划。
这个规划的中心点之一是鼓励农业。1261年忽必烈建立劝农司，劝农司挑选农艺学上有造诣的人去帮助农民更好地利用他们的土地。该机构每年向中央政府递交农业、蚕业和水利控制工程的报告。最终忽必烈组建一个庞大的官僚机构以促进更有效地利用土地和推动生产发展。他下令建造粮仓存储剩余的谷物，为歉收年份食品短缺提供安全保证。他对定居居民的关心表现在1262年的一个敕令中，这份敕令禁止牧民在农田中放养牲畜。他不希望自己的蒙古人民对宝贵的农业区域进行蚕食并且造成其他的损害。①忽必烈还摸索着帮助农民自行组织起来恢复经济。1270年他给予称为“社”的组织正式的地位，以鼓励农业生产和促进垦植，社由约50户人家组成并且由社长或者村庄的长者指导。忽必烈命令各社适时耕作、植树、开荒、改善防洪措施及灌溉、提高丝绸产量以及在河湖中养鱼。忽必烈和他的幕僚把社设想为农民的自助组织，而且还想给社植入其他的功能。他们希望利用社恢复农村的稳定并且帮助进行监视和进行统计。②也许政府的最有新意的目标是利用这个新组织促进普及教育。每个社都有为村里的儿童们建立学校的义务。当农田中只需要很少劳动力时农民的孩子就去上学。这一阶段的编年史对这个教育系统作出浮夸的判断。至1286年，按照《元史》的说法，有20166个社学。但是这个数字看来是言过其实的，因为社的领导者意识到期待他们做什么，从而可能向中央政府夸大他们的报告，虚报学校数量增加的假象。普及教育系统的幻想肯定从未实现，事实上，甚至在全中国普遍组建社的证据也是很少的。③然而这种幻想揭示忽必烈和他的幕僚们的观念：教育农民，让政府为他们的利益服务。中国的蒙古统治者不再认为自己只属于游牧民，所以农民也应该受到公正的对待。
更为明显的证据是政府在限制农民负担上的努力。忽必烈设计出一种固定的正规的征税制度，免除包银并且限制投下的权利。根据新制度，过去强迫农民交给投下的难以计数的钞和丝现在移交给政府，然后由投下和中央政府均分。农民每年交税粮但不需要再考虑投下领主强加的反复无常的征收。他们与包括手工业者和教士僧侣在内的其他人口一样支付人头税。他们其他的主要负担是可以和赋税一样沉重的徭役义务。忽必烈修建道路、都城、扩展大运河并且组织驿站系统，所有这些都需要大量的劳力投入。然而他寻求通过他的统治限制对农民的过分要求，有时还放弃为徭役指派的其他赋税。但是他不能控制所有的官员，并且一些对农民的劳力要求是不合理的。忽必烈不像许多传统的蒙古人，不是仅仅追求剥削中国农民，这似乎是很清楚的。①和他的祖先一样，忽必烈爱护手工业者。和传统的汉人不同，他给手工业者较高的地位。因为蒙古人自己只有很少的工匠，他们所需要的手工业品靠外族人提供。忽必烈在他的政府里设置了一些机构组织手工业者并保障他们的福利。例如他的机构中有一所将作院，负责向宫廷提供珠宝、布帛和纺织品。为了赢得手工业工匠的忠诚，忽必烈制定了对他们有利的制度。政府向他们提供相当高的工钱以及食品和布匹配给并且豁免徭役，还允许他们完成每年的朝廷定额后制造可销售的产品。但是，作为对这些优惠的回报，由政府管理世袭的手工业阶层。13世纪后期，大约30万户人被划分为匠户，而且不能更改户籍。尽管有这种限制，总的说来手工业工匠是从中国的蒙古人统治中获益的。①商人可能是从忽必烈的政策中获益最大的阶层。由于儒家士大夫不赞同贸易，中国各王朝对商人施加大量限制。但是忽必烈没有这种偏见，并且实际上给予商人很高地位。斡脱这个以回回人为主组成的商人集团，就受到政府的支持。在蒙古征服的最初年代，斡脱曾向蒙古贵族提供极需要的贷款。作为报答，1268年忽必烈建立了“斡脱总管府”，向斡脱提供低息贷款。斡脱将这些经费主要用于商队。斡脱和中国商人的商业交易税为3。33％的低额。②为了便利贸易并且促进商人的福利，和中国历史上以前的任何朝代相比，忽必烈在更广泛的范围内使用了纸币。1260年忽必烈发行三种纸币，但是用银储备支持的中统元宝钞比别的纸币更为流行，并且受到汉人的信赖。朝廷原意用纸币接收应交纳的赋税逐渐建立起了对新纸币的信任。纸币的稳定有助于发展贸易从而提高了商人的利益。1276年以前该系统运转良好，因为政府严格控制纸币印行总数。1260年朝廷印刷总面值为73352锭（银锭）的纸币，1265年总量逐步增加到116208锭。③1276年由于对南宋及日本的战争造成开销激增，朝廷急剧地把印行总量扩大到1419665锭。但是由于成功地征服南宋后得到的大量税收，使朝廷得以控制通货膨胀。
忽必烈的政府还通过改善运输系统帮助贸易和商人。把大运河延长到中国北部的蒙古首都和修建道路是两个显著的成就。马可·波罗对这些道路的印象极深并且写道：他（忽必烈）指示在道路两边每隔二三步远种上树……大汗下令这样做是使每个人都能看见道路，从而商人可以在树荫下面休息，并且不会迷失方向。①交通上最显著的成就是驿站系统。至少从汉朝起中国就有驿传和驿马，但是蒙古统治者大规模地扩大了该系统。驿站的设置是为发送和传递官方邮件，但是旅行的官员、军人和国宾也可使用它，驿站还帮助运输国内外贡品，便利贸易。它并不是商人的旅店，不过商人照样利用它，并且是国内外贸易网络中的重要环节。在忽必烈统治的后期，中国有1400个驿站，共配备5万匹马、1400头牛、6700匹骡、4000辆货车、近6000条船、200多条狗和1150只羊。②任何地方相隔15里到40英里有一座驿站，服务员在驿站工作，以完成他们徭役中的一部分。在紧急情况下，骑马的信使可以以每天250英里的速度传送重要消息。这是13世纪以及其他世纪的一种有效的邮政服务。尽管受到官员、商人、随员的滥用，驿站有效地运行，这是包括马可·波罗在内的大量外国旅行者证实的事实。③所有这些进展都表明忽必烈对商人的关心以及在鼓励贸易上的努力。不像许多汉人，忽必烈和他的蒙古支持者对商人没有偏见。来自那个时代的观察者的证据表明在忽必烈统治期间蒙古人的确是成功的，商业蒸蒸日上。例如，马可·波罗写到：“我相信世界上没有别的地方能聚集这么多的商人，并且比世界上的任何一个城市里的更贵重、更有用和更奇特的商品都汇集到这个城市里。”①其他一些行业阶层在忽必烈的统治下比在别的汉族皇帝的统治下过得更好。医生是从蒙古统治中获益的这样一个集团。作为一个实用主义者，忽必烈重视医学并且给医生较高的社会地位。他在开平和中国北部建立以回回医生为主的广惠司的分支机构为宫廷服务。蒙古官员咨访回回医生，翰林院增添了36卷回回医学药方。
忽必烈还设立太医院，其任务是规定挑选医学教员的标准，监督对医生的训练以及医学教科书的准备，编制医生的资格考试并且负责所有的医生和药物。它剔除不胜任的医生并且确保未通过考试的候选者不得从医。如李约瑟指出的那样，“存在着普遍地提高医生医术的步骤”。②在这种努力下，朝廷在首都建立了四个回回药物院，所有这些学校都受到波斯医生治疗方法的影响。③这些努力富有成果，被医学吸引的优秀人才要比以前各朝代所吸引的更多。朝廷不轻视医生职业，优秀人才把这个职业看成是有用的和有利的，因为通过病人可以接触权贵并且医生的工作符合儒学对正直和利他的强调。医生经常被豁免徭役，这是选择医学职业的另一个原因。
忽必烈还重视科学家并且努力促进他们的工作。他向他们提供财政支持并且试图提高他们在汉人社会中的地位。听说波斯人取得大量的科学发现之后，他邀请天文学家札马剌丁到中国说明这些发明。札马剌丁1267年到达宫廷时带来日晷仪、星盘、地球仪、天球仪，以及一种新的、更准确的中国人称为万年历的历法。四年之后，忽必烈建立回回司天监招募和吸引波斯和阿拉伯天文学家到他的宫廷来。后来汉人天文学家郭守敬（1231—1316年）利用波斯曲线和计算推导出另一种历法《授时历》，这种历法略作修改后到整个明代还在使用。①在忽必烈的保护下，地理考察和地图绘制蒸蒸日上。阿拉伯和波斯的旅行家和商人带来有关亚洲和欧洲的信息，从而“活跃的中国地理学把来源于阿拉伯的非中国世界的数据结合进来”。②教士和艺术家是另外两个得到忽必烈偏爱的群体，在后面对宗教及艺术的讨论中将更清楚地表明忽必烈对他们的态度。
总之，对于那些在中国历朝未得到很好对待的职业阶层，忽必烈努力排除对他们的歧视。手工业者、医生和科学家获得更多的利益并且得到朝廷更多的关心，因为忽必烈显然希望在统治中国上得到他们的支持。他还保证不剥削农民，并且实际上鼓励了农业的发展。受到蒙古人损害的主要阶层是地主精英，从这个阶层中涌现出大量的士大夫统治阶级。忽必烈和蒙古人作为国家的统治者取代了他们。废止科举制度之后，汉人精英只有很少的选择。一些人顺从了，并为蒙古人服务；一些人放弃公共生活成为隐居者或者把兴趣转向艺术；还有一些人不满蒙古人的统治，形成潜在的破坏力量。汉人精英感觉到他们是排除在蒙古人给予利益的阶级和职业之外的主要群体。但忽必烈和宫廷试图通过保留某些政府机构，如翰林院、国子学、集贤院及国史馆来安抚他们，在这些机构中任职的人以士大夫为主。
军队是另一个需要确定它和朝廷的关系的群体。忽必烈主要关心的是不使蒙古人对军队的控制受到危害，他所建立的组织及制度反映着这个目的。1263年，他重建枢密院以监督卫军、怯薛（蒙古大汗的侍卫军）和万户（即“万户之长”）。这些单位主要由蒙古骑兵和以汉人为主的步兵组成。所有的蒙古成年男性有义务被征募，某些汉人家庭则被指定为世袭的军户。对他们豁免施加在普通百姓上的一半赋税。但是，反过来，他们需要支付自己的费用，有时这是一项沉重的经济负担。①这些负担，加上军官对资金的侵吞勒索，最终导致士兵逃亡和武装力量的衰落。但是，一直到忽必烈去世之后，这些问题还没有引起很大麻烦。
使人更为焦虑的是汉人军队的征募。忽必烈不能仅仅依赖汉人，他需要用蒙古军队去制约他们。因此他使用蒙古怯薛作为自己和宫廷的侍卫军。同样，在沿着边界部署驻军时，