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另外，还有省的铸币厂在铸造铜钱。铸造铜钱是为了增加经费，所以它们的质量日趋低劣，从而引起了通货膨胀。由于铜钱与百姓的日常生活密切相关，这就使他们遭受极大的苦难。有鉴于此，当1905年在天津开设造币总厂时，政府开始只铸造铜钱，因为当时的急务被认为是要控制住铜钱，或者甚至是在铜本位基础上统一货币。但是政府没有足够的资金吸收各省铸造的铜币。它就命令各省不要再铸造铜币，并关闭那些还没有开始经营的铸币厂。由于督抚们不愿遵奉这条命令，滥铸之风仍然存在。①另一个引起混乱的原因就是纸币。接近清朝末期，督抚们和某些商人开设官、私银行，而且它们和钱庄都不受限制地发行纸币，这也引起了通货膨胀和使百姓遭殃。1905年，清政府开设了户部银行，资金四百万两，为的是要发行有高度信誉的钞票，以期抑制无限制地滥发纸币的情况。然而，即使这个银行发行的钞票，也没有足够的储备金和固定的发行额。因此户部银行发行的钞票也不过是增加混乱而已。随后，在1908年政府把该行改组成为有一千万元资本的大清银行。
1910年，政府为了集中管理纸币，决定今后只有大清银行才能发行钞票；与此同时，政府还规定发行总额并建立储备基金。不准有其他发行钞票的机构，那些已经发行了的，要在流通中逐步收回。当然，这些计划并未完成。流通中的纸币总数估计有六亿五千万两。如果大清银行要发行同样数量的钞票，它就需要三亿二千五百万两储备基金，但它只有一千万两资本。①还打算统一度量衡制。在中国，度量衡随各省而异；甚至在一省之内也因地而异；甚至在同一地方随着目的不同它们也有差异。如同货币一样，这种情况妨碍了商业的发展。在1908年8月，清政府颁布了章程，规定了长度标准（营造尺）、容量标准（漕斛）和重量标准（库平两）。②清政府决定度量衡采用十进位制。按照颁发的计划进度，官方所用的量器和磅秤都要在两年内加以调整，以符合新制度；私人用的要在十年以内调整完毕，但政府未能看到这些计划被付诸实施就寿终正寝了。
在此期间，清政府企图集中它的财政管理。关于各省的财政，只有正规的收入和支出得上报户部。额外的收支尽管在太平天国时期之后都大大增加了，但并不上报。这种不上报的情况更加削弱了清末中央对地方行政的影响。因此，在1906年政府把户部和财政处合并以统一中央的财政之后，政府打算冒险把全国的财政加以集中管理。但是这当然会遭到督抚们的强烈反对。
然而，在1909年拟定了下述指导性的政策方针：③（1）只有度支部有权借外债。如中央政府的任何部或省政府要缔约借外债，需经度支部的许可，并必须以它的名义借款；（2）到当时为止，中央政府各官署筹措的资金原由这些官署支配。自此以后，这类资金都要上报度支部；（3）由于各个部的官办银行正无限制地发行钞票，又由于国家要对这些钞票负责，度支部被授权可对这些官办银行不定期地进行抽查；（4）当时各省花费本省自筹的款项，不向中央政府汇报。今后，所有这些资金都应上报度支部，度支部被授权调查这类事务。
为了执行这一政策，决定度支部在1909年3月起开始检查各部和省政府1908年的收支，并从1911年起建立预算制度。因此，每省的财政实际情况都被广泛地考察过，其结果也被公布了。①在1910年，度支部根据各省各部呈交的预算表编出一份拟议的1911年全国预算表，并把它呈交给资政院。资政院作了某些修改即予通过。根据直到此时的中国人的定额使用法，岁入总数应该总是不变的，而在开支方面应该是量入为出，所以没有作预算的必要。因此，中国采用预算制之举是前所未有之事——不过这项措施证明基本上是没有意义的。第一个预算表行不通，因为由各部和各省政府呈交的最初计划都不可靠，它们都是根据“少收多支”的方针制订的。结果，度支部造的全国预算表的收入为二亿九千六百万两，支出为三亿七千六百万两，证明是一个“赤字”预算。这个预算不可避免地成了资政院的一个争论问题，于是就通过了一项修正案，把预算的收入改为三亿零一百万两，支出改为二亿九千八百万两，以便使它收支趋于平衡。②当然，这种修改并无坚实的基础。辛亥革命终止了这种闭门造车的官样文章。由于岁入还没有被集中起来，北京没有统一的国库，也不了解实际的收入和支出，因此编制预算在技术上仍然是不可能的。
① 关于背景，参看弗兰克·金：《1845—1895年中国的货币与货币政策》；魏建猷：《中国近代货币史，1814—1919》。
② 财政处建于1903年，但于1906年与度支部合并。
① 精琦推荐方案的译文载于《币制汇编》，第3册第1—62页；文件原文发表于《关于金本位制传入中国的报告》（美国参议院文件第128号，第58届国会第三次会议，1904年）。
① 魏建猷：《中国近代货币史》，第179—181页；杨端六：《清代货币金融史稿》，第283—361页。
① 杨端六：《清代货币金融史稿》，第374—385页；魏建猷：《中国近代货币史》，第192—207页。
② 《大清德宗实录》，卷579第2—3页；《光绪政要》，卷43第43—44页；卡梅伦： 《1898—1912年中国的改革运动》，第179页。
③ 《大清光绪新法令》，卷10第95—98页。
① 《财政说明书》有23个报告，每一报告长达数百页，大约刊印于1911年。
② 参看王业键：《1750—1911年中华帝国的土地和租税》，第75—76页。
其他改革方案
编纂新法典
中国自古以来就已经有与近代行政法和刑法相似的法律，但是没有或很少有与近代民法和商法相似的法律。另外，司法和行政的权力并不象近代西方那样分立。但是在义和团事件后，当清政府积极打算采用西法来富国强兵时，它终于看到了需要按照西方模式修订法律。自从政府开始主动提倡工商业以来，对民法和商法的需要就变得明显起来了；与此同时，中国人终于逐渐认识到不平等条约的种种不利，并希望取消治外法权。但是要达到这个目的，按照西方模式修改法律和修改司法管理是必不可少的。事实上，英国、美国和日本在它们1902和1903年签订条约时已经要求修改。结果，清政府在1902年决定着手修订法律和司法管理的准备工作。为此目的，设立了一个官署，由有丰富经验的官员沈家本任主管，开始检查《大清律例》。结果，在1905年，如剐刑、枭首示众、死后斩首以及纹面等酷刑都被废除。杖刑等体罚则代之以罚款，连坐和严刑拷问也被废除。①从1906年起，政府聘请日本法律专家帮助编纂新的刑法以及民法和商法；新刑法的草稿则在1908年完成。后者以日本刑法为范本，而日本刑法又是以德国法典为基础的；新刑法规定，惩罚限于死刑、监禁或罚款。这样，以前所有的肉刑都被废除了，同时又引进了缓刑和假释的新的做法。在犯罪名目中，又增加了涉及外交事务、选举、运输和交通以及公共卫生等方面的犯罪行为。结果，它实际上与其说是《大清律例》的修订本，不如说是一本崭新的刑法典。当然有许多人起来反对这一法典草案。当它被呈交给中央和省政府的高级官员评议时，下列各点受到最严厉的批评：（1）根据草稿，十六岁以下的犯罪者不予起诉——这种年岁限度应予降低；（2）对那些犯有损害皇室、反叛、搞阴谋或犯忤逆罪者处以绞刑，惩罚太轻；（3）对犯有掘墓，或破坏、遗弃、偷盗尸体罪行者处以监禁劳役，惩罚太轻；（4）把合法自卫的概念应用于违犯祖宗的罪行是不能接受的；（5）与无夫之妇通奸而不予起诉的做法是不能接受的。①总之，起草的新刑法遭到了儒家观点的批判。结果，作了很多修改以迎合上述大部分反对意见。
经过这些修改后，起草的法典随同补充章程被呈交给资政院讨论。在资政院里，出现了种种不同意见，但无法作出任何结论。讨论结束时，只通过了一般条款，至于特殊条款和补充章程则被挂了起来。然而，在1911年1月，清王朝借口如要实行宪政，就不可推迟颁布刑法，因而公布了一般条款以及资政院尚未通过的特殊条款和补充章程。政府打算把它们送交下一次资政院的会议上批准。
在此期间，由于新刑法典的编纂非常缓慢，因此修订的《大清律例》已在1910年作为临时措施颁布，其名称为《核定现行刑律》。②这部刑律除上述在1905年修订的部分外，基本上与原来的律例一样，只是名词有一些变化，并且对章程的某些方面作了简化。它在1928年之前继续有效。
政府在着手编纂新刑律的同时，开始编订商法和民法。特别迫切需要一部商业法，因为它是发展商业的先决条件。早在1904年1月，已经起草了《商人通例》、《公司律》以及其他章程。由于这些律例是仓促制订的，不能令人满意，因此当局就与一名日本顾问在1908年开始编纂新商业法，但它只完成了一部分。除此之外，农工商部起草了一部商业法典，在1910年呈交资政院，但是在它被批准之前清王朝就被推翻了。
大规模编纂民法的工作是在1907年与一位日本顾问一起进行的，草案于1911年完成。它以日本的民法为基础，而后者则仿效德国的民法。然而，所提出的草案是不得人心的，因为它忽略了传统的中国习惯；总之，在清王朝垮台之前它是没有机会付诸实施了。①革除陋习
在进行行政、司法、法律和军事制度的改革的同时，清政府还在百姓中间开展了一场革除陋习的运动。1902年，政府公开反对缠足，这是早就遭到传教士和中国改良派攻击的陋习。②1906年，皇帝下诏禁止鸦片。诏令的内容如下：（1）逐渐减少种植罂粟，在十年之内彻底消灭；（2）禁止吸鸦片、开烟铺或进口鸦片；（3）有鸦片烟瘾的官员必须于六个月内戒除。③至于鸦片进口，清政府与英国当局进行了协商，1907年英国人同意把过去五年平均每年自印度输入中国的数量减少百分之十，如果清政府在其后三年禁烟有进展，就继续减少进口。在1910年，重新开始谈判，英国人不肯答应在七年内停止向中国输出鸦片。但是由于英国舆论的压力以及资政院和中国学生强烈要求立即停止鸦片贸易的行动，英国人终于在1911年答应到1917年停止从印度向中国输出鸦片。①消除满汉畛域
作为中国的异族统治者的满人不象蒙古人那样，他们特别注意如何对待汉人，尽量对汉人不搞歧视。然而，满人人口只有汉人的四十分之一，而且文化水平也稍低，如果他们要维持统治地位，一定程度的歧视是难免的。例如：满族男子不能与汉族妇女通婚；法定的礼仪和刑罚在满、汉之间也有所不同；某些官职只许满人担任。
此时，清廷修订了这些规章，力求满汉之间关系和谐。1902年，满族男子与汉族妇女通婚的禁令解除了；1904年（满族）将军和都统的职位以及海关上的某些职位也可以让汉人担任了。1906年的行政改革使中央各部开始实行新的一长制，即不分种族，满人和汉人均可担任各部唯一的大臣。在以前，所有满人的生计都有着落；他们不经营农业和商业，以使他们能够集中力量服兵役；1907年，政府废除了这种特殊待遇，也给他们土地，并命令他们与汉人一样种地，自食其力。在这一年，法定的礼仪和刑罚改为对满、汉族同等待遇。满族官员在朝见皇帝或写奏折时也奉命不再称“奴才”，而象汉人那样称“臣”。①然而，当满族中心主义正在军事和行政制度方面得到加强时，这种装点门面的努力是没有什么意义的。在短促的宣统期间，政治和军事力量都集中在满族宗室手中，但这种作法却直接帮了革命党人的忙。
① 参看迈杰尔：《中国近代刑法介绍》，第1—2章；陶龙生：《沈家本与中国法律的现代化》，载《社会科学论丛》，第25期（1976年9月）第275—290页。（参考书目所列陶龙生一文刊载时间为1966年9月——译者。）
① 迈杰尔：《中国近代刑法介绍》，第3—5章；《大清光绪新法令》，卷19第25—64页。
② 《大清现行刑律》，26卷；杨鸿烈：《中国法律发达史》，第887—898页。
① 岛田正郎：《关于清末民法与商法草案的编纂》，载《法律论丛》，卷34第6期（1962年）第119—149页；米特拉诺：《1906—1907年中国的破产法》，载《华裔学志》，卷30（